种业跟踪系列之五:未来我国转基因作物监管政策会有哪些改变?
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农林牧渔
证券研究报告 2021年01月18日 投资评级 行业评级 强于大市(维持评级) 上次评级 强于大市
作者
吴立
分析师 SAC 执业证书编号：S1110517010002 **************林逸丹
分析师 SAC 执业证书编号：S1110520110001 *****************
资料来源：贝格数据  相关报告 1 《农林牧渔-行业研究周报:2021年第2周周报：继续重点推荐种植产业链
景气机遇，首选种子板块！》 2021-01-10 2 《农林牧渔-行业研究周报:2021年第1周周报：继续重点推荐种子，关注生猪板块双节反弹行情》 2021-01-03 3 《农林牧渔-行业点评：中央高度重视农业，再提“坚决打好种业翻身仗”！》 2020-12-30  行业走势图 种业跟踪系列之五：未来我国转基因作物监管政策会有哪些改
变？
引言：我们在过去的种业系列报告中讨论了中央政策对于种业的部署、转基因技术变革带来的种业市场规模、国际转基因种业发展历程等问题，此篇报告我们聚焦于我国对于转基因作物的管理体系，并通过对比的方式，呈现我国对于转基因作物规范、长效的监管，突显该体系对于转基因作物安全有效的保障。 我国转基因作物管理：1条例4办法，农业部携多个部门管理 我国转基因现行的专门性生物安全管理法规体系主要由一个《条例》和四个
《办法》组成，涵盖了转基因农产品的研究、开发、生产、加工、进出口、运输等各项活动，确立了农业转基因生物管理的各项制度。国务院建立了由农业、科技、环保、卫生、商务、检验检疫等12个部门组成的农业转基因
生物安全管理部际联席会议制度，其中国家农业生物安全委员会负责转基因生物的安全评价工作。 美国、巴西转基因作物管理：多部门管理制度确保转基因食物安全
美国和巴西是全球转基因作物种植面积最大的两个国家，
2018年美国以
7500万公顷的转基因作物种植面积居世界首位，占全球转基因作物种植面
积的39%；巴西转基因作物种植面积为5130万公顷，占比达27%。美国作为最早进行转基因食品试验和上市的国家，其转基因监管主要由三个机构负责，美国农业部（USDA ）、食品药品管理局（FDA ）和环保署（EPA ），其中
农业部负责监管转基因动植物和农用微生物的安全性，环保署负责监管利用
生物技术生产的微生物制品和杀虫剂的安全性，食品药品管理局负责监管利
用生物技术生产的食品、饲料以及食品添加剂的安全性。巴西也建立了国家
生物安全理事会、国家生物安全技术委员会等多个部门的管理制度。
对比发现，我国转基因作物管理审批流程更多、管理更具备持续性
在关于转基因产品商业化种植销售的批准程序中，中国、美国和巴西都对转
基因产品的研发试验过程进行控制和监管。美国转基因产品通过田间试验之
后就不再受到转基因产品安全法律监管，与所有非转基因产品一样可以自由
商业化。巴西增加了政治评估环节。而中国转基因产品在取得安全证书后，
仍然受到持续性的监管，根据《种子法》的要求还需要做区域化试验，通过
品种审定或登记，申请生产、经营或加工许可证。在转基因作物的审批流程
中，中国的设计与美国和巴西相似，但具体程序更多，中国经过中间试验、
环境释放试验、生产试验后获得安全证书的整个过程需要4-11年。中国现
在是世界上唯一采用定性按目录强制标识的方法转基因产品的国家，也是对
转基因产品标识最多的国家，对国内市场上的转基因产品保持严谨的态度。
我国转基因作物管理严谨规范，转基因种子商业化落地进程有望加速！
2020年12月，中央经济工作会议将“解决好种子和耕地问题”列为明年要
抓好8项重点任务之一，提出“要加强种质资源保护和利用，加强种子库建
设。要尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用。要开展种源“卡
脖子”技术攻关，立志打一场种业翻身仗。我们认为，在“粮食安全始终是
治国理政的头等大事”的大基调下，种业产业有望得到更快发展，种业技术
有望迎来变革机遇，转基因商业化有望加速落地，行业竞争有望更为有序。
一号文件、两会等文件和会议对于种子为主的种植产业链支持力度有望持续
增强，利好政策持续出台。我们认为，转基因技术储备丰富、转基因性状研
发领先、品种竞争力强的龙头公司有能力把握种业技术变革机会，依靠优质
品种获得更多市场份额。重点推荐：【大北农】、【隆平高科】、【荃银高科】、
【登海种业】等。
风险提示：种植政策落地不及预期风险、价格波动风险、市场系统性风险。
-16%-8%0%8%16%
24%32%农林牧渔沪深300
内容目录
1. 国内转基因作物管理体系 (3)
1.1.我国转基因作物产业化的法律体系 (3)
1.2.我国转基因作物主管部门 (4)
1.3.我国转基因作物产业化流程 (4)
1.3.1.生产管理 (5)
1.3.2.加工管理 (6)
1.3.3.经营管理 (6)
1.3.4.标识管理 (6)
1.4.国内转基因作物推进情况 (7)
2. 国外转基因作物管理体系 (8)
2.1. 美国的转基因安全管理体系 (8)
2.1.1.美国转基因安全管理组织机构 (8)
2.1.2.美国转基因安全管理审批流程 (8)
2.2. 巴西的转基因安全管理体系 (9)
2.2.1.巴西转基因安全管理组织机构 (9)
2.2.2.巴西转基因安全管理审批流程 (9)
3. 国内外转基因作物安全管理体系对比 (9)
3.1.转基因产品商业化批准程序差异 (9)
3.2.转基因产品标识管理差异 (10)
4. 粮食安全大基调下，转基因种子商业化落地进程有望加速！ (10)
图表目录
图1：我国转基因专门性生物安全法律法规 (3)
图2：我国有关转基因管理活动的相关程序、指南和技术标准 (4)
图3：我国申请安全证书的条件 (5)
图4：我国农业转基因生物试验具体标准 (5)
图5：我国从事农业转基因生物加工的单位和个人应具备四项条件 (6)
图6：我国转基因作物发展路线图 (7)
图7：FDA审查步骤 (8)
表1：我国其他法律规范中有关转基因安全管理的条款 (3)
表2：我国部际联席会具体监管过程细分 (4)
表3：我国安全证书申请流程 (5)
表4：我国农业转基因生物标识管理的具体要求 (7)
表5：美国三大转基因监管机构 (8)
表6：巴西转基因主管机构 (9)
表7：中国、美国、巴西转基因审批程序具体对比 (9)
表8：中国、美国、巴西转基因产品标识管理具体对比 (10)
自1996年转基因农作物开始商业化种植以来，截至2018年，全球转基因作物种植面积增加了约113倍，
累计面积达25亿公顷，表明转基因技术在全球普及速度非常快。转基因技术能够培育出抗病虫、抗逆、高产、优质、高效的新品种。
中国转基因品种应用最广泛的是棉花，已成为仅次于美国的第二个拥有自主知识产权的转基因棉花研发强国，截至2019年底，转基因专项共育成转基因抗虫棉新品种176个，累计推广4.7亿亩，减少农药使用70%以上。2019-2020年，农业部陆续公示北方春玉米区、黄淮海夏玉米区、西南玉米区、西北玉米区等区域的转基因玉米生产应用安全证书。
1. 国内转基因作物管理体系
为了保障转基因作物安全，国内对转基因作物的产业化设置了严格的监管审批体系。
1.1. 我国转基因作物产业化的法律体系
我国转基因现行的专门性生物安全管理法规体系主要由一个《条例》和四个《办法》组成，涵盖了转基因农产品的研究、开发、生产、加工、进出口、运输等各项活动，确立了农业转基因生物管理的各项制度，如安全评价制度、生产许可制度、经营许可制度、进口安全审批制度等。 图1：我国转基因专门性生物安全法律法规
资料来源：中国知网《我国转基因作物产业化的困境及法律对策》，天风证券研究所
除了专门性的转基因法律规范性文件外，我国制定的其他法律法规也包含有转基因生物  安全的相关条款，从不同领域和各个部门对转基因问题进行规制。
表1：我国其他法律规范中有关转基因安全管理的条款 法律名称
条款 农产品质量安全法 第三十条：属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物
安全管理的有关规定进行标识。
食品安全法 第六十九条：生产经营转基因食品应当按照规定显著标识。
种子法 第七条：转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性
评价，并采取严格的安全控制措施。国务院农业、林业主管部门应当
加强跟踪监管并及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息。
第四十一条：销售转基因植物品种种子的，必须用明显的文字标注，
并应当提示使用时的安全控制措施。
资料来源：中国政府网，天风证券研究所
除了法律、行政法规和部门规章，关于转基因作物还有程序化、流程化的管理指南和专门性的转基因技术性规范等。这些规范性文件是针对转基因研究、开发和生产活动中的某一领域、某一品种或某一环节的具体技术问题或管理问题，提供技术性解决方案或程序式的指引、办事指南或参照标准。
图2：我国有关转基因管理活动的相关程序、指南和技术标准
资料来源：中国知网《我国转基因作物产业化的困境及法律对策》，天风证券研究所
1.2.我国转基因作物主管部门
国务院建立了由农业、科技、环境保护、卫生、商务、检验检疫等12个部门组成的农业转基因生物安全管理部际联席会议制度。农业部设立了农业转基因生物安全委员会和农业转基因生物安全管理办公室。
表2：我国部际联席会具体监管过程细分
部门职责
农业部负责对转基因作物实行安全评价审批、标识申报和农业转基因生物进口的安全管理工作
农业行政主管部门负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作农业部委托的技术检测机构负责出具检测报告
环保部负责转基因产品的安全评估涉及到的环境污染的评估和管理全球三大检测机构
国家农业转基因生物安全委员会负责我国农业转基因生物的安全评价工作
国家质检总局负责全国进出境转基因产品的检验检疫管理工作
卫生部负责转基因食品卫生安全的监督管理工作
科技部负责转基因产品的技术研发
商务部负责转基因产品的进出口管理
资料来源：基因农业网，天风证券研究所
近年来，农业部不断加大信息公开力度，通过“转基因权威关注”栏目公布了历年来批准安全证书转基因作物的安全评价相关资料，提高审批的透明度，主动接受社会监督，扩大公众的知情权和监督权。
1.3.我国转基因作物产业化流程
根据《农业转基因生物安全管理条例》规定，转基因种子商业化种植需要获得生产应用安全证书，之后进行品种审定、登记或评价、审批，之后根据情况还应当取得国务院农业行政主管部门申请生产、经营或加工许可证。
农业部门对安全证书的管理是持续性的，即在发现农业转基因生物对人类、动植物和生态环境存在危险时，国务院农业行政主管部门有权宣布禁止生产、加工、经营和进口，收回农业转基因生物安全证书，销毁有关存在危险的农业转基因生物。
申请安全证书还需要具备特定的条件并经过一系列流程。
图3：我国申请安全证书的条件
资料来源：中国政府网，天风证券研究所
表3：我国安全证书申请流程
程序具体内容
实验室研究在实验室内进行关于转基因作物的研究。
中间试验在控制系统内或者控制条件下进行的小规模试验。
环境释放试验在自然条件下采取相应的安全措施所进行的中规模试验。
生产性试验生产和应用前进行的较大规模的试验。
农业部审核农业部收到申请后，委托技术检测机构进行检测，并组织农业转基因生物安全委员会进行安全评价，评价合格的，颁发安全证书。
资料来源：中国政府网，天风证券研究所
申请农业转基因生物安全证书需要经过五个环节：实验室研究、中间试验、环境释放试验、
生产性试验和农业部审核。中间试验、环境释放试验和生产性试验是农业转基因生物试验
的三个阶段，每个阶段耗时均为1-2年，试验点均需控制在两个省份内。不同之处在于中
间试验在封闭系统中进行，而环境释放试验和生产性试验在自然条件下进行。且阶段一至
阶段三，试验总面积逐渐扩大，品系数量逐渐减少。
图4：我国农业转基因生物试验具体标准
资料来源：基因农业网，天风证券研究所
1.3.1.生产管理
获得安全证书后，试验单位可申请品种审定、登记等手续。农作物品种的具体审定工作由

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