选举法及所确立的我国人大代表选举制度
选举法及所确立的我国人大代表选举制度
李伯钧
    2010年3月的十一届全国人大三次会议，通过了关于修改选举法的决定，使我国人大代表选举制度更加完善。回顾选举法制定和修改过程，进一步明了人大代表选举的原则、程序和保障，对于学习、宣传和贯彻好新修改的选举法，对于搞好明年下半年开始的又一轮各级人大的换届选举，对于实践好具有中国特的人大代表选举制度、加强社会主义民主政治建设，具有积极的意义。
    一、选举法制定和修改的历史沿革与主要内容
    选举法是规定国家选举特别是人大代表选举基本原则和组织程序的重要法律，是产生国家权力机关的基本法律，是我国人大代表选举制度的法律基础。与我国经济、政治、文化、社会事业的发展相适应，我国人大代表选举制度不断得到完善，维护了人民当家作主的地位和权力。
    新中国成立后，1953年2月中央人民政府委员会第22次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，确立了普遍、平等、直接选举与间接选举相结
合的适合我国国情的人大代表选举原则和制度。根据选举法的规定，人大代表选举制度的具体内容包括代表名额的确定和分配、选举机构、选民登记、代表候选人的提出、选举程序、对破坏选举的制裁等。
    1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，对1953年的选举法进行了重大修订。这次修订在继承和坚持1953年选举法基本原则和基本制度的同时，根据新时期的实际情况，对我国人大代表选举制度作了一系列改革和发展，包括将直接选举的范围从乡镇一级扩大到县一级、改进选区划分办法、改进推荐和酝酿代表候选人办法、实行差额选举、改进表决方式等，在选举机构、选举程序改革的其他方面等也有新的规定。
    改革开放以来，适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治发展的需要，我国人大代表选举制度进行了一系列重大改革和完善，改革和完善的主要方向是不断扩大社会主义民主。1982年12月五届全国人大五次会议、1986年12月六届全国人大常委会十八次会议、1995年2月八届全国人大常委会十二次会议、2004年10月十届全国人大常委会十二次会议和2010年3月十一届全国人大三次会议，又五次对选举法进行了重要修改。这是我国亿万人民
在党的领导下参加的多次换届选举的伟大民主实践经验的总结和升华，标志着我国人大代表选举制度向民主化方向不断迈出新的、重要的步伐。
    这五次修改的重点是完善选举程序和进一步推进选举民主，其主要内容包括：
    (一)规范代表名额和分配，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。把原来规定的农村和城市每个代表所代表人口的比例由县级4：1、省级5：1、全国8：1，逐步修改为4：1，直至1：1，体现城乡人口权利平等原则，进一步缩小城乡差别。代表名额分配必须符合每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求。全国人大代表的名额不超过3000人。对地方各级人大代表名额确定和分配也不断作出规范。有关条款的修改体现国家充分尊重和保障少数民族管理本民族事务权利的精神，对聚居的人数较少的少数民族每一代表所代表的人口数给予照顾，规定人口特少的民族在当地的人大中至少应有代表一人。对华侨回国期间参加选举作出规定，规定全国人大和归侨人数较多地区的地方人大，应当有适当名额的归侨代表。增加规定各级人大代表中应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。强调人大代表的广泛性，各级人大代表中都应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子的代表。提高乡镇人大代表名额上限等。
    (二)对代表候选人扩大提名权、改进介绍方式。各政党、各人民团体，选民或者代表十人以上联名，都可以推荐代表候选人，两个渠道推荐有同等的效力，推荐的人数都不能超过应选名额。增强代表候选人透明度，接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人的情况，回答选民的问题。保证代表候选人酝酿时间。规定并完善了确定正式代表候选人的预选程序。完善了差额选举制度等。
    (三)完善投票选举程序。简化了选民登记手续，确定了选区划分标准。进一步规范投票站的设立和选举大会的召开，加强对流动票箱的管理。限定委托投票的人数，受委托的选民应当按照委托人的意愿代为投票。明确规定设立秘密写票处。降低直接选举时候选人的当选票数，获得参加选举的选民过半数的选票就可当选。降低了另行选举的当选票数。完善了代表当选计票方式。禁止公民同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。对选举过程中一些时间分别作了补充和修改。规定各级人大代表的选举应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权等。
    (四)完善代表罢免、辞职等程序。规定地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区
域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。对代表罢免、辞职的具体程序进行完善。适当提高罢免县乡两级人大代表的联名人数等。
    (五)对选举机构完善和补充。增设“选举机构”专章。强化对县乡直接选举的领导和指导工作。对选举委员会的产生和职责分别作出规定等。
    (六)完善对破坏选举违法行为的制裁规定。加大对破坏选举的制裁力度，明确界定赌选、明确调查处理破坏选举行为的机关及其责任等。
    现行选举法共12章57被剥夺政治权利的人条，主要内容包括：人大代表选举的一般要求、选举机构的职责、地方各级人大代表名额的确定、全国人大代表名额的确定、各少数民族代表选举的组织、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、选举程序、对代表的监督和罢免辞职补选、对破坏选举的制裁和附则等。
    为了搞好人大代表的选举，1983年3月五届全国人大常委会二十六次会议通过了全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》；1981年6月五届全国人大常委会十九次会议通过了《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民
代表大会代表的办法》（1996年10月八届全国人大常委会二十二次会议对该办法进行了修订）等，对直接选举或者解放军选举中的具体问题作了补充和立法解释，改进了人大代表选举制度。
    此外，每次换届选举前，全国人大还专门就下届全国人大代表名额和选举问题作出决定，并就香港、澳门特别行政区选举全国人大代表制定专门的办法；全国人大常委会通过全国人大少数民族代表名额分配方案、台湾出席全国人大代表协商选举方案、省级人大代表名额的决定等。
    改革开放30多年来，适应我国社会主义民主政治建设和人民代表大会制度建设的需要，通过五次修改选举法，制定和完善具体规定，人大代表选举更加民主、科学、有效，选举程序和选举办法更加简便、易行、规范，逐步形成了一套适合我国国情、具有鲜明中国特的选举制度。从1979年到2008年，我国先后进行过9次乡级人大代表直接选举，8次县级人大代表直接选举，6次县级以上人大代表间接选举。实践证明，选举法的五次适时修改，人大代表选举制度的不断改进和完善，有利于保障人民自由地行使民主选举权利，有利于增强当选代表的公仆意识，增强人民众当家作主的积极性，坚持和完善人民代表大会制度，显示了伟大的功效。
    二、选举法确定的人大代表选举的基本原则
    人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民通过法定程序选派到国家权力机关的使者，肩负着人民的重托参加行使国家权力。人大代表选举的基本原则是在长期选举实践中逐渐形成的，反映着我国经济与社会发展的实际，反映了我国人大代表选举制度的内容和特点。
    (一)普遍性原则
    我国宪法规定：“中华人民共和国年满１８周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。” 选举法重申了这一规定。依据宪法和选举法，只要具备有中华人民共和国国籍、年满１８周岁、依法享有政治权利这三个条件，都有选举权和被选举权。下面这两种情况不享有选举权和被选举权：一是精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认而不列入选民名单；二是因犯违反国家安全罪或者其他严重刑事犯罪案件被羁押、正在受侦查、起诉、审判的人，经人民法院或者人民检察院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。
    普遍选举权原则是选举制度最根本的原则，选举权的普遍享有是衡量一个国家民主化程度的重要标准之一。我国公民依法普遍享有选举权，不仅在选举资格方面没有限制，而且在被选举资格方面同样没有什么限制。在选举过程中，必须依照宪法和选举法的规定，尊重选举人的意志，切实保障公民的选举权和被选举权，使选举的人大代表具有广泛的代表性。
    现实中的一个突出问题是流动人口选举权和被选举权如何得到保障。作为流动人口的选民只能参加一个地方的选举，但是在取舍上，是参加户籍地的选举还是参加现在居住地或者工作地的选举，一般面临着两难的选择。党的十七大，已经向世人进一步宣示了我国依法保障全体社会成员平等参与、平等发展的各种权利，依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。人民代表大会的广泛性和代表性也要求有流动人口的代表。鉴于目前我国流动人口数量众多、增长迅速的情况，要注意按照法律的规定，把有关的选举组织工作做细、做实，保证这部分人民主权利的实现。对于下岗、失业和其他生活困难的体，也要切实维护他们民主权利的行使。在这方面要多宣传、多发动。实践中，我们既要保证这部分人选举权的实现，也要保证这部分人被选举权的实现。
    （二）平等性原则
    这个原则包含两层含义：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，一票一值。就是说，人大代表由选举产生，每一选民在一次选举中只有一个投票权，在相同的地域是一人一票，每一票的效力相等。选举权和被选举权广泛地、无差别地赋予选举人，体现着我国国家权力广泛的众基础，体现着社会公平和正义。
    人大代表选举的平等性原则，是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现。根据这一原则，要以所在行政区域的人口数和人大代表名额数平均进行测算，来分配和选举人大代表。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。建国以来的相当长一个时期，我国不具备实行城乡按相同人口比例选举人大代表的经济与社会发展的条件。1953年，我国诞生的第一部选举法对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定。同志在这部法律草案的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”改革开放以来，我国的经济与社会各方面都有了长足的发展，城乡人口
比例也发生了较大的变化。随着工业化、城镇化的快速发展，城乡差别日益缩小，为逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。党的十七大明确提出建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，2010年3月十一届全国人大三次会议通过的选举法修改，明确了城乡按相同人口比例选举人大代表。这使得我国人大代表选举的平等性原则得到充分的体现，使得我国的人大代表选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。

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