浅谈我国工程建设监理制度的发展历史及方向
浅谈我国工程建设监理制度的发展历史及方向
刘树春
华中科技大学·土木工程学院
【前言】工程建设监理是一个由多学科、多专业构成的技术密集智能型组织，在我国工程及城市的建设监理制中发挥着举足轻重的作用。正是基于其在建设管理制度中的有效性，工程监理在世界上许多国家和地区，特别是发达国家已有上百年的使用历史。我国于1988年开始工程监理工作的试点，1996年在建设领域全面推行工程监理制度，历经了20多年的创新与发展，已经初步形成了具有中国特的工程管理制度，取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认同，监理已成为工程建设中不可缺少的重要环节。但同时我们也要注意到，由于起步较晚，我国监理制度的发展过程中也暴露出了一些问题，值得我们深思。
一、我国工程监理制度的产生与推广
工程监理制度最早起源于欧洲。
18世纪60年代国家注册监理工程师报考条件前后，欧洲兴起工程计件工资制和工程承包制，投资建设的业主为了防止工匠虚报工程量和冒领工资，在施工阶段设专人对工匠们的已完工程进行测量和核实，人们便把专门从事这种工作的人称为测量这可以说是工程建设监理的起源之一。在这之后，随着工程承包制和招标承包制的出现，他们的工作又有扩充，包括在招标阶段编制工程预算和招标文件、组织招标、筛选施工承包单位、商谈合同条件；在施工阶段监督双方履行合同、监督施工质量和进度，并作为第三方调解业主与承包单位之间的合同纠纷。这些便构成了近代工程建设监理的基本内容。
随后欧洲兴起工业革命，工程投资和规模日益增大，技术日益复杂，这时候咨询工程师便应运而生，受业主聘用，在项目前期为其投资进行决策研究，提供技术方案和实施建议；在设计阶段代表业主向设计师提出设计要求和优化建议；在施工阶段对工程施工进行监督，防止偷工减料和以次充好现象的发生，检查与控制工程进度和质量。这进一步丰富了建设监理的内容。
1957年，国际咨询工程师联合会编写了《土木工程施工合同条件》，集中反映了国际上实施建设监理的情况，把测量师、咨询工程师、建筑师统一简称为“工程师”，把工程师的工作内
容称为“建设监理”，并规定了监理的一般职权，即根据业主委托监理的工作范围，完成受监项目的质量、安全、进度和投资控制工作，具体包括：编制项目监理规划和项目监理实施细则并实施；审查分包单位的资质，并向业主提出审查意见；组织项目监理例会，协调项目中的工作并发出监理指令；审定承包商的开工报告、施工组织设计、技术方案、进度计划；审核承包商的申请、支付证书和竣工结算；审查和处理工程变更；主持或参与工程质量事故的调查；调解业主与承包商之间的合同争议、处理索赔、审批工程延期；编写监理周/月报、监理工作阶段报告、专题报告和项目监理总结；审核签认分部分项工程和单位工程的质量检验评定资料，审查承包商的竣工申请，组织对待验收的工程项目进行质量检查，参与工程项目的竣工验收。
我国自提出推行工程监理制度,经历了准备阶段(1988年)、试点阶段 (1989-1992年)、稳步发展阶段(1993-1995年)以及全面推广阶段(1996年-至今)四个发展阶段。
20世纪80年代。我国进入改革开放新时期，世界银行开始对我国国施放贷款，位于云贵两省交界处红水河上游的鲁布革水电站是我国利用世界银行贷款的第一个工程建设项目，这是我国第一个按照国际惯例进行工程项目管理的工程，成为引入监理制度的成功范例。随后鲁布
革经验得到了广泛的认可、推广和发展，其核心内容就是招标承包制和项目建设管理制。随后陕西的西山公路、京津塘高速公路、秦皇岛码头二期工程、广西岩滩水电站、福建水口水电站等一批交通、水电工程都不同形式、不同程度的实行了建设监理制，并取得了显著效果。
1988年7月25日，国家建设部参照国际惯例，在总结既有经验的基础上，发布了《关于开展建设监理工作的通知》，这是新中国开展建设监理工作的第一个红头文件，标志着我国正式开始建立工程建设监理制度。8月1日，《人民日报》第1版用醒目的标题“迈向社会主义商品经济新秩序的关键一步——我国将按国际惯例设建设监理制”，向全国、全世界宣布了我国建设领域里的这一新的、重大的改革举措。11月28日，原建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，文件决定建设监理工作先期在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳这八个重点城市和能源部门、交通部门下属的水电与公路系统进行试点及加以完善。
1989年7月28日，原建设部颁发了《建设监理试行规定》。这是我国开展建设监理工作的第一个法规性文件，它全面地规范了参与建设监理各方的行为。
1991年12月16日，时任原建设部部长侯捷在“全国建设工作会”上指出，试点工作取得了显著的效果，并决定在全国范围内逐步发展确立工程监理制度。
1993年5月，第五次全国建设监理工作会议召开，标志着我国建设监理制度走向稳步发展的新阶段。
1995年12月15日，原建设部和原国家计委印发《工程建设监理规定》的通知，自1996年1月1日起实施，取代原有的《建设监理试行规定》。
1997年11月1日，《中华人民共和国建筑法》颁布，规定“国家推行建设工程监理制度”，从而使建设工程监理制度进入全面推行阶段。
2000年1月30日，《建设工程质量管理条例》发布施行，对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。
2004年2月1日，《建设工程安全生产管理条例》颁布施行，对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。
二十多年来，我国的工程监理工作从借鉴国外经验，到逐步完善规章制度，从强制推行到逐渐全面推广，经历了从小到大、从点到面、风风雨雨不平凡的二十年发展的历程，取得了长足的发展与进步，基本形成了监理、业主和承包商三大平等独立的工程建设主体。今天，从城市到农村、从铁路到矿山、从井下到地面，每一个具备一定规模的建筑工地上都能看到工程监理人员不畏严寒酷暑、辛勤工作的身影。工程监理已成为我国工程建设领域一支重要的建设力量，为我国改革开放建设事业做出了不朽贡献。
二、我国工程监理制度的发展现状与思考
我国自1988年起开展工程建设监理工作以来，至今已有28年历史，历经了近三十年的创新与发展，我国监理制度从无到有，发展迅速，取得了比较好的经济和社会效益，已经初步形成了具有中国特的工程管理制度，主要体现在：
1. 初步形成了工程监理法规体系框架。《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程监理范围和规模标准规定》的颁布实施，使工程监理制度在工程建设中的地位受到了国家法律法规的保障，确立了监理单位市场的主体单位，明确了大中型工程项目必须实行工程管理。
2. 建立了一批初具规模的监理队伍。截至2011年12月底，全国共有监理企业5943家，其中综合资质59家，甲级2061家，乙级及以下3767家，国家注册监理工程师12万余人，监理从业人员超过60万人。
3. 创建了一批优质监理工程。监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信、铁道、机械、煤炭、建材、地基基础、园林绿化、环境保护、轻纺、古建筑、家居装饰等专业，基本涵盖了建设工程的各个领域。实施监理的多数工程，在质量、投资和进度方面普遍得到了保证。如上海杨浦、南浦大桥工程实施建设监理，分项工程的优良率达到98%。沪宁高速、京九铁路、南昆铁路，首都、上海、广州的新国际机场，岩滩、水口、隔河岩、二滩、小浪底、李家峡、亚龙湾、三峡等大型水电工程、茂名石化工程等都是比较典型的优质工程。
4. 积累了较为丰富的工程监理经验。经过近三十年的监理实践和经验总结，现在我国部分监理企业已具备了监理各类技术复杂工程的能力。
实践证明，我国实行建设工程监理制度是必要和成功的，但由于我国监理制度起步较晚，在看到成绩的同时也不能否认我国的工程监理工作仍有许多与我国的国情和发展现状不相适应
的地方，存在以下几点不足，值得我们警惕和反思。
1、工程监理的定位不清晰
    1.1 监理定位存在偏差
针对我国工程监理的定位讨论，不同部门存在着不同的观点．尤其是工程监理的位置问题，有观点认为工程监理企业是代表政府来执业的；有观点认为工程监理企业是代表业主方来执业；另外还有观点认为工程监理企业不代表任何部门， 它应是独立的第三方等等．社会各界对于工程监理企业的认识和思想上的偏差，直接对工程监理行业的发展产生了深远的影响。
    1.2 监理的安全责任不断扩大
监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任,一直存在着争议。 现在很多地方制定的“监理安全细则”和“监理操作规程”都从不同程度上将监理的责任任意扩大化。只要是监理审核过的方案出了问题，一律对监理企业实行很重的行政处罚。这将必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制的要求承包商提高安全系数而无视安全成本，不利于整个工程项目的正常顺利实施。
    2、监理的工作范围及内容狭小
监理工作范围及内容的狭小可以通过纵向与横向两个方面来体现。
2.1 纵向方面:
  目前,我国绝大部分工程监理单位从事的都是施工阶段的监理,前期阶段监理的缺乏,使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等方面不够完善,导致施工阶段设计变更较多,造成工期失控,有的甚至影响工程质量。
    2.2 横向方面:
监理单位按照建设部当年对实施监理制的初衷,应该是“三控、二管、一协调”,但是由于体制原因,机制上不配套,监理的“三控”即投资、进度、质量管理的职能被异化,实际操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”,投资控制基本上由建设单位实施,很少项目给予监理实行“三控制”,因此长期以来,监理的“三控、二管、一协调”未得到有效贯彻。
3. 工程监理的业务行为不规范
3.1 监理工作随意性较大，监理程序不清，监理工作不到位，现场记录不齐全、不真实，漏检现象严重，监理技术文件（监理规划、监理细则等）照抄照搬。
3.2 监理企业挂靠现象严重，项目监理机构组织不健全，人员专业结构不合理，监理人员流动性大。
4. 工程监理的市场行为不规范
4.1 监理收费普遍偏低
由于监理行业的进入门槛相对不是很高，造成了现阶段许多实力不足的小监理企业大量涌入，不合理压价现象严重，这些企业承揽监理业务后，就聘任一些没有实际监理工作经验的人员，甚至还会临时雇佣新近毕业的学生进行监理工作。由于工资方面等相关费用相对较低，所以整体运营费用以及单位成本也较低。这样，这些监理企业就会以远低于国家标准的监理费进行承揽监理业务，很多工程项目的监理费甚至达不到合理的监理成本水平，于是监理服务的实际质量必然有所降低。
4.2 监理人员素质不高
工程监理人员的素质对这一行业的竞争力有着重要影响。目前我国工程监理从业人员的总体素质还有待提高，主要表现在部分从业工程监理师在知识结构、 对国际惯例的熟悉程度、语言沟通能力、与国际工程监理行业的竞争力等方面还存在不合理之处。一方面是由于监理行业的地位和薪酬不高，所以导致了监理行业大部分的优秀监理人才的流失，另一方面监理企业对所聘用的人员把关不严，未进行严格筛选，同时由于考试制度和职称要求的影响，造成会干的不一定能考上，能考上的不一定会干。

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