集体土地建设租赁住房试点政策研究——以北京市为例
中国软科学2020年第12期
集体土地建设租赁住房试点政策研究
—以北京市为例
郭永沛1’2’3，贺一舟1’2’3，梁淞淞1，冯长春1’2’3
(1.北京大学城市与环境学院，北京100871;
2.北京大学不动产研究鉴定中心，北京100871 ;
3.北京大学未来城市研究中心，北京100871)
摘要：研究集体土地建设租赁住房，对于完善我国土地制度，解决中低收入人的居住问题具有重要理论和实
践价值。本文详细剖析了集体土地建设租赁住房的背景动因，基于北京市实例，从主导主体、土地使用权、运营 性质三个维度剖析“政府主导出资的公租房”“企业受让土地的商业租赁”“村企合作开发的商业租赁”三种典 型的集体土地建设租赁住房试点，并从村集体收益与风险、土地增值收益分配、适用性等方面探讨各试点的差
异。根据集体土地建设租赁住房尚面临的问题，提出四点政策建议:①完善集体土地入市流转机制，进一步推进 土地供给侧改革;②完善金融支持政策，拓宽资金筹措渠道;③进一步完善利益分配机制，确保政府、企业和农村 集体经济组织的收益平衡;④提高租赁住房标准，完善配套设施建设。
关键词：集体土地；租赁住房；建设试点
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005 - 0566(2020)12 - 0094 -10
Study on the Policy of Rental Housing Construction on
Collective Land：Taking Beijing as an Example
GUO Yong-pei1.23,HE Yi-zhou12’3,LIANG Tian-tian1，FENG Chang-chun1.2’3
(1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing100871 , China；
2. Real Estate Appraisal Center, Peking University, Beijing100871 , China；
3. Center for Urban Future Research, Peking University, Beijing100871 , China)
Abstract：It is of great theoretical and practical value to study the rental housing construction on collec
tive land in order to perfect the land system and solve the housing problem of the middle and low income people. This article analyzes the background and motivation of the nationwide collective rental housing construction. Based on the example of Beijing, from three dimensions of dominant subject, land use right, and operating character, this article extracts and elaborates three typical collective rental housing construction and operation pilot projects, i. e. M the public rental housing pilot led and funded by the government" , " the commercial leasing pilot led by enterprises as land usership transferee" and " the commercial leasing pilot of cooperative development between villages and enterprises". Then, the differences among the three pilots are discussed in terms of village collective income and risks, land added value distribution and the
收稿日期：2020 - 05 -10 修回日期：2020-10-28
基金项目：国家自然科学基金项目（41771176)；英国研究与创新项目（UKRI)全球挑战（GCRF)研究基金（ES/P011055/1)。
作者简介：郭永沛（1992—），男，湖北襄阳人，北京大学城市与环境学院博士研究生。研究方向：城市与区域规划、土地与住房政策。通讯作者：冯长春。
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城镇化与区域发展集体土地建设租赁住房试点政策研究
applicability. Based on the problems of construction of rental housing on collective land, this article puts forward four policy suggestions, including：(1 ) improving the mechanism of transaction of collective land in land market and further promoting the land supply-side reform；(2)improving the financial support policies and broadening the financing channels ；( 3 ) further improving the benefit distribution mechanism, and ensuring the income balance of the government, enterprises and rural collective economic organizations；(4)raising the standard of rental housing and improving the construction of supporting facilities.
K ey words：collective land；rental housing；construction pilot
一、引言及文献综述
随着我国城镇化建设快速发展，城镇外来人 口急剧增加，商品房价格大幅上涨。为了保持房 地产市场平稳健康发展，缓解城镇中低收人人，尤其是特大城市中低收入人住房难的问题，从 中央到地方各级政府陆续出台政策文件，集体土 地建设租赁住房应运而生，利用集体土地建设租 赁住房试点工作有序开展，相关政策也在实践和 认识的反复探索中逐渐得以清晰。2017年8月原 国土资源部、住房与城乡建设部联合发文，正式批 准北京、上海在内的13个城市开展利用集体建设 用地建设租赁住房试点工作，
随后于2019年1月发函新增福州、南昌等5个试点城市。国家出台利 用集体土地建设租赁住房试点的政策是谨慎发展 的，将集体建设用地的用途范围从公租房拓展到 租赁住房，使集体土地的市场化程度更高，重要性 更加凸显，实践证明这是一项多贏的政策。
学术界关于集体土地租赁住房建设的早期研 究聚焦于集体土地建设公共租赁住房，探讨其意
义、困境及实现途径等几个方面。王振伟等(2012) 认为集体土地出租住房试点项目可以解决 小产权房问题[1]。陈小君等（2012 )[2]、李立(2013) [3]分析了法律问题，并提出了法律建议。赵凯等(2013)分析了产生动因、潜在风险及规避 路径[4]。黄忠等（2016)分析了制度障碍，从土地 产权、抵押融资、土地股份制、农民市民化、尊重农 民意愿等方面提出了建议[5]。汤磊等(2012)基于 经典李嘉图租金定价模型，提出了定价模型[6]。聂丽林(2018)提出了政府主导型、集体主导型、运 营机构主导型三种模式[7]。
近年来，集体土地租赁住房建设的研究对象
拓展到各类租赁住房。宏观层面上，黄小虎(2018)认为试点有利于土地制度改革和农民产权的实现[8]，田莉等(2019)从、住房保障与 城乡转型发展等角度探讨了集体土地建设租赁住 房的机遇与挑战[9]。严荣(2017)梳理了政策演变 过程[1°]，纪成旺（2017)分析了动因、方向和任务[11]，龙志和等(2019)[|2]、林超等(2019)[13]对比 了不同试点的政策差异。此外，柴铎等（2018)构 建“五联动”模型，分析了多中心治理机制[14]，姚 之浩等(2018)从保障外来人口的居住权出发，提 出了城中村升级改造与
公共住房供应联动的思路 与方式[15]，周琼等(2019)分析了集体土地供应来 源，包括城中村改造、小产权房清理和空房拆迁等[16]。微观案例上，于东飞（2018)[17]、吴克宁等 (2019)[|8]分析了北京市的典型案例并提出了政策建议。李悦等（2019)[19]构建了武汉市四个试点项目的租金定价模式判断矩阵并给出了合理的 租金定价范围。黄保华（2018)[20]、朱玲等(2019)U1]、冯宇晴（2019)[22]分析了试点的障碍与问题，并提出了解决办法。刘灵辉等（2019)分 析了影响集体土地出租房屋租赁意愿的因素[23]。
现有对于集体土地建设租赁住房的研究，鲜 有涉及土地使用权变化、土地要素价值分析和土 地增值收益分配问题，在集体土地租赁住房建设各方主体、运作流程、集体经济收益及风险、适用 性等方面的分析尚有不足。本文基于文献分析和 实地调研，分析集体土地建设租赁住房的背景及动因，从主导主体、土地使用权、运营性质三个维度，剖析北京市三种典型试点，分析各试点在村集 体收益与风险、土地增值收益分配、适用性等方面 的差异，针对集体土地建设租赁住房仍然面临的一些尚需解决的问题，提出进一步推动集体土地建设租赁住房的政策建议，以期为人口净流入的 超大、特大城市提供可资借鉴的经验。
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二、集体土地建设租赁住房的背景与动因
集体土地建设租赁住房是我国近年来住房和
土地制度改革的创新实践。它不仅是构建城乡统
一的建设用地市场、推进土地供给侧改革的有益
尝试，也是盘活农村集体经营性建设用地、保障集
体经济组织和农民收益、实施乡村振兴战略的重
要途径，同时还是建立房地产市场长效机制、完善
租购并举住房体系的有力抓手。
(一）
集体土地建设租赁住房是农村土地制度 改革的产物
2020年3月，中央出台《关于构建更加完善的
要素市场化配置体制机制的意见》，提出建立健全
城乡统一的建设用地市场，建立公平合理的集体
经营性建设用地人市增值收益分配制度，显现了
集体土地人市的最新顶层设计要求。特大城市农
村集体经营性建设用地一般存在土地利用效率较
低、发展产业低端、“两规”程度低、合法流转困难、
隐性流转风险等日益严峻的问题[24]，无法保证集
体经济和农民收人持续增长。随着经济发展和国
家治理现代化水平的提高，需要进一步解放被约
束的农村土地产权，释放其经济功能[25]。集体土
地建设租赁住房既能够盘活农村闲置低效用地，
也能加快城市土地供应，缓解国有土地供应指标
紧缺、地价不断攀升与市场需求压力之间的矛盾，
推动土地供给侧改革。
(二）
集体土地建设租赁住房是完善住房体系 的措施
近年来，城市住房需求和房价攀升至高位，各
类住房供不应求，矛盾日益突出。商品房销售价
格昂贵，只能满足中高收人体的需求，且受国有
土地使用计划限制，供应不足；公租房建设成本
高、需求量多，政府财政压力巨大；而国有土地“只
租不售”的商业租赁住房土地成本高、建设投资
大、资金回笼较慢，对开发商吸引力不足，推广步
伐较慢。为保障城镇中低收入人的居住权，
2015年1月6日，住房和城乡建设部发布《关于加小产权房最新政策
快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，并在
2017年出台《关于在人口净流人的大中城市加快发
展住房租赁市场》的政策，以构建租购并举的长效
机制。这一系列住房租赁市场支持政策的出台，为 集体土地建设租赁住房提供了契机，适时推动集体 土地建设租赁住房，不仅有利于增加住房租赁供给、 活跃住房租赁市场、构建租购并举的住房体系，也能 够遏制房租快速上涨、保障住房租赁市场平稳发展。(三）集体土地建设租赁住房是保障民生的重 大举措住房问题是重要的民生问题，也是各级政府 高度关注的社会问题之一。与欧美发达国家相 比，我国房价、租金、售租比相对于居民收人都处 于较高水平，城市住房租赁比例较低，中低收人人 的住房需求难以满足，大量外来人口居无定所、 居住环境差。由此，集体土地租赁住房建设在土 地、住房供给侧改革中的作用得以凸显。加快集 体土地租赁住房建设，是坚持以人民为中心的发 展思想、顺应众住房需求、坚持在发展中保障和 改善民生的重要举措，也是有利于超大、特大城市 人才聚集、促进经济高质量发展的有效途径。其 中北京市有代表性建设试点的发展路径，对于促进 人口净流人的超
大、特大城市有着重要的借鉴意义。以北京市为例，作为全国第一批利用集体土 地建设租赁住房的试点城市之一，早在2012年就 开始集体土地建设租赁住房建设试点工作，先后 启动了海淀区西北旺镇唐家岭村、温泉镇太舟坞 村等4批5个试点项目。2017、2018两年分别确 定了 39个和29个集体土地建设租赁住房试点，累
计共73个集体土地建设租赁住房项目立项。截至 2018年底，北京市最早的5个集体土地建设租赁 住房试点项目共涉及集体建设用地38公顷，可建 设近1.5万套、总面积约110万平方米的租赁住 房。2017 -2018年集体土地建设租赁住房建设用 地供应面积共计41L  96公顷，建筑规模达554. 17 万平方米，全部建成将提供超过10万套租赁住房， 一定程度上缓解中低收入体的住房压力。三、集体土地建设租赁住房建设的三个典型试点本文从主导主体、土地使用权、运营性质三个 维度，剖析“政府主导出资的公租房”“企业受让 土地的商业租赁”“村企合作开发的商业租赁”三96
城镇化与区域发展集体土地建设租赁住房试点政策研究
种典型的集体土地租赁住房建设试点。
集体土地租赁住房建设的主导主体是推动集
体土地租赁住房建设的动力来源，不同的主导主
体及之间的利益关系直接影响集体土地建设租赁
住房的开发。由于开发商业租赁住房面临着立
项、规划、土地审批等问题，在2015年全国人大授
权集体经营性建设用地入市试点之前，集体土地
租赁住房只能以政府主导、村集体参与的公租房
形式进行。2015年之后，特别是国土资发〔2017〕
1〇〇号文件赋予村镇集体经济组织“可以自行开发
运营，也可以通过联营、人股等方式”建设运营集
体土地租赁住房的权力后，集体土地租赁住房的
参与主体越来越多元。在集体土地建设租赁住房
的土地使用权方面，存在着自主开发、联合开发、
流转（出让、出租）三种不同的土地使用权形态。
前两者意味着村集体参与了集体土地的开发，并
获取租金收益；后者意味着村集体只需负责土地
流转的前期工作，不参与后续开发，收益来源于土
地出让价款，无法分享土地开发增值收益。现实
压力，会考虑与村集体合作在集体土地建设公租 房，拓宽保障性住房的供给渠道。(一）政府主导出资的公租房试点 政府主导出资的公租房是指政府住房保障相 关单位以市场价预付租金并整体趸租村集体企业 开发建设的租赁住房，村集体使用预付租金进行 项目开发建设，建成后政府住房保障单位将其改 造为公租房并负责运营管理，利用财政补贴以公 租房价格出租给特定对象。以海淀区西北旺镇唐家岭村集体土地租赁住 房项目为例，唐家岭村位于北京市区西北五环外 的西北旺镇，东邻昌平区的回龙观，西邻土井村， 属于典型的城乡结合部。由于毗邻中关村软件园 及上地信息产业基地，唐家岭村曾聚集了 5万名以 上外来人口，居住环境较差，保障性住房缺位，被 称为“蚁族集聚地”[26_27]。2012年，唐家岭成为北 京市第一批利用集体建设用地建设租赁房试点项 目，规划4个地块，共提供租赁住房2176套[28]。具体开发建设中，海淀区住房保障事务中心中，由于集体土地租赁住房开发建设的投资额大、
回报周期长，大部分村集体无法独立承担开发费
用，往往采取流转土地的方式获取直接土地收益，
或者以土地作价人股、项目经营权出租等方式吸
引大型房地产公司联合开发。集体土地建设租赁
住房的运营性质，包括商业租赁和公租房两种。
一般而言，村集体建设租赁住房的目的是获取市
场化租金，但一些地方政府由于公共住房的供应按照每年5000万元的标准，将10年共5亿元的市 场价租金一次性预付给唐家岭村，由唐家岭村全 资所有的集体企业北京众唐兴业房地产开发有限 公司代表村集体行使土地使用权，利用政府预付 款开发建设租赁住房。建成的租赁住房由海淀区 住房保障事务中心负责运营管理并以公租房出 租，差价由区财政补贴，村民以股份占有的形式享 受集体土地的增值收益（见图1)。
图1海淀区唐家岭村案例运作流程
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在该试点中，政府发挥主导作用，项目启动初 期通过一次性趸租和预付租金提供建设资金，并 在政策制定、规划引导、社会保障与公共服务等领 域发挥管理、监督与服务功能，既承担保护农民利 益的责任，又降低了建设保障性住房的财政压力。村集体负责租赁住房的建设并拥有开发住宅的所 有权，收益来源为租赁住房的市场化租金。该试 点没有改变集体土地的所有权与使用权，但促进 了土地的高效利用，实现了政府、村集体、村民三 方责、权、利的有机结合。整体来看，该试点探索 出公租房建设的新途径，有利于加大政策性住房 供应，减轻政府财政负担，是构建租购并举住房体 系、建立健全房地产市场平稳健康发展长效机制 的实践创新。
(二）企业受让土地的商业租赁试点
企业受让土地的商业租赁是指村集体出让集 体土地所有权，受让企业对集体土地进行开发、建 设、运营。2019年新修正的《土地管理法》进一步 明确规定了集体经营性建设用地人市的相关政策，为企业受让土地的商业租赁在全国范围推广 提供了法律保障。
以大兴区西红门镇集体土地建设租赁住房项 目为例，西红门镇是典型的城乡结合部地区，其所 在的大兴区是2015年全国15个集体经营性建设 用地人市试点之一。试点期间，西红门镇的多个 农村集体经济组织通过人股与乡镇政府联合成立 村镇联营公司—
—北京市盛世宏祥资产管理有限 公司，在保持集体土地所有权不变的前提下，通过 履行民主决议程序，“一次授权、全权委托”村镇联 营公司代表村集体经济组织在保持集体土地所有 权不变的前提下行使土地使用权，并作为实施主体对镇域内的集体经营性建设用地进行集体建设 用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交 易、合同签订、收益分配等相关工作[29]。
具体运作流程为：村镇联营公司通过土地招 标，与竞得人北京鲁能领寓房地产开发有限公司 签订土地出让协议，后者一次性缴纳土地出让金7.7亿元，获取西红门三号地的40年土地使用权 并进行开发建设与运营管理；前者按相关规定向 政府上缴20% ~ 50%的土地增值收益调节金，其 余收益按持股比例分享给各集体经济组织（见图 2)。大兴区在集体土地流转方面还有其他一些配 套制度创新，如京兴政发〔2015〕32号明确了“农 村集体经营性建设用地土地使用权抵押、保证担保 等多种担保方式”，打通了前期整治、建设和运营的 融资渠道[29]；并在土地使用权流转过程中对受让人 做出严格的限制条件，既保证土地的开发运营效益 及农民的收益，又规避了“商改住”问题的发生[17]。
在该试点中，集体企业作为主导主体，负责地 上建筑拆迁和土地一级开发，通过土地交易市场 将一定期限的集体土地使用权出让给房地产开发 企业并获得一次性收益，而后者负责开发建设和 运营商业租赁住房。政府则提供政策和法规支持，确保出让合同合法合规且长期有效；同时严格 限定和规范开发商的行为，明确对集体经营性建 设用地开展抵押融资的支持态度，减轻开发商的 资金压力。该试点最大的特征是通过合法土地流 转改变了集体经营性建设用地的使用权，创新了 集体经营性建设用地的利用
模式，改变了开发商 对开发集体土地的观望态度。但由于受让企业仍 然需要支付较高的土地获取成本，为获取足够的 投资回报率，必然会把土地成本转嫁到租金上。
98图2
大兴区西红门镇案例运作流程

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