浅析电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的行...
浅析电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的行为及治理对策
作者：郁真涛
来源：《中国科技纵横》2013年第11期
        【摘要】 本文针对电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的“挂靠”行为,通过其产生原因及危害性的分析,提出具体的治理对策。
        【关键词】 挂靠借用违规出借许可证书投标并承揽工程治理对策
        电力建设工程项目因安全、技术要求高,国家电监会对电力线路(电缆)、变电设施的安装、检修和试验业务实行了许可证制度。凡承揽电力系统上述设施安装、检修和试验的,除取得建交委颁发的施工资质和安全生产许可证外,必须同时取得电监会核发的承装(修、试)许可证。但由于电监会向电力施工企业核发承装(修、试)许可证的门坎较高,造成电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的普遍现象。本文通过对电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证的产生原因及危害性分析,提出具体的治理对策。
        1 挂靠借用违规出借电监会许可证的界定
        电力工程建设中的“挂靠”,是指以他人名义投标并承揽工程的行为。借用他人名义的称为挂靠人,允许他人借用的出借人称为被挂靠人。《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国建筑法》、《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等法律法规中,未将以他人名义投标并承揽工程的行为定义为“挂靠”,而表述为“借用”,即:没有资质、许可证的实际施工人以有资质、有许可证企业的名义从事施工活动。因而“挂靠”与“借用”实为同一概念。
        一般来说,“挂靠”具有以下几个特点:一是挂靠人没有资质、许可证的主体资格,或者虽有主体资格,但不具备与建设项目相适应的等级;二是挂靠人须向被挂靠人交纳一定数额的管理费;三是挂靠人均以被挂靠人的名义进行投标并承揽工程,且被挂靠人不对实际施工活动实施管理,或仅有形式上管理而不承担实质性的责任。
        根据“挂靠”特点的推定,电力工程施工中符合以下情形之一的,即可以认定为挂靠借用违规出借电监会承装(修、试)许可证:
        (1)以转让、租借、买卖或以交纳管理费等方式获得使用,并以他人名义投标并承揽工程的;
        (2)投标保证金从非投标单位银行账户转出,或虽由投标单位银行账户转出,但先由非投标单位人员将投标保证金存入投标单位账户,或以其他方式抵押的;
        (3)投标文件及技术性文件由非投标单位编制或由非投标单位委托相关单位编制的;
        (4)投标单位或施工承包单位使用的委托代理人、项目经理及与项目有关的主要技术、质量、安全和施工管理人员为非投标单位的注册人员或非投标单位人员的;
        (5)工程款、农民工工资等不在投标单位或施工承包单位核算,实际由非投标单位或非施工承包单位的项目负责人直接支配和独立核算;
        (6)合同约定的施工承包单位的主要项目管理人员不到岗或严重缺岗,而实际由他人履行职责,且他人为非投标单位或非施工承包单位人员的;
        (7)无产权关系、财务关系、人事关系的总分公司及联营合作。
        2 挂靠借用违规出借电监会许可证行为的产生原因及危害性
        2.1 挂靠借用违规出借电监会许可证行为的产生原因
        2.1.1 是电力建设发展迅猛,电力施工企业供不应求
        随着电力建设步伐的加快,电力设施安装、检修、试验工程项目的数量在不断增长。况且,电力企业的管理模式已从生产型转向了经营型,不仅大量的基建、技改、业扩工程项目全部对外发包,而且日常的设备检修、抢修和试验项目也外包施工。据统计,一个县级供电企业日常的大小修、抢修工作就需150多人。近几年,全国大规模的农村电网改造,电力施工企业更是供不应求,许多无电监会承装(修、试)许可证或低级别的企业、个人纷纷涌入电力建设工程施工领域,业主单位也因急于完成施工项目而“睁一眼、闭一眼”,造成了挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程行为的普遍存在。
        2.1.2 法律、法规不够完善,电监会许可证在核发、验证中存在漏洞
        从电监会电力线路(电缆)电力工程与管理、变电设施承装(修、试)许可证的核发、验证情况看,与建交委颁发的施工资质、安全生产许可证一样,虽然有注册资金要求,施工装备要求和建造师及其他技术、质量、安全和施工管理人员的数量要求,但在实际核发、验证过程中,只要有路子,都可以用“借”字来解决。形成了“有路子的人注册公司、包工头挂靠经营、农民工提供劳务”的电力工程施工承包格局。
        2.1.3 “挂靠”手段隐蔽,监管深度不够
        电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的“挂靠”行为具有一定的隐蔽性,加上现有的监管体制存在缺陷,无法有效应对“挂靠” 操作一系列的手法而极易规避监管。另外,由于对“挂靠”行为调查、取证、认定存在一定理难度,现实中的案例也不多,难以对“挂靠”行为进行有力打击。
        2.2 挂靠借用违规出借电监会许可证行为的危害性
        首先,《建筑法》第二十六条明确规定“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程”。由于法律禁止的施工合同是无效合同,从而给业主带来不必要的法律风险。
        其次,挂靠人的技术力量薄弱,施工装备差,管理水平落后,很难确保工程项目施工的安全、质量和进度。另外,挂靠人在以被挂靠人名义实施的施工管理过程中,一旦发生纠纷或对外债务不能清偿,被挂靠企业则成为被告而卷入纠纷中。
        再有,挂靠人为争取建设单位和被挂靠单位的信任,不惜以金钱开路,拉关系走后门,败坏社
会风气,成为滋生腐败的源头。
        3 挂靠借用违规出借电监会许可证行为的治理对策
        要根治电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程这个顽疾,应多管齐下,综合治理。
        3.1 建立联合监管机制
        目前,电力工程施工中挂靠借用违规出借电监会许可证投标并承揽工程的监管部门只有电监会自己,无法在招投标和工程承发包合同签订过程中做到事前监管。比较现实的做法是:成立以电监会为主体,招投标管理部门和承发包管理部门参与的联合监管委员会,变事后整治为事前控制。
        3.2 完善法律、法规,建立健全相关的配套制度
        明确挂靠行为的认定标准。进一步完善法律、法规及相关配套制度,对挂靠行为作出明确的界定,并细化认定标准,作出配套的司法解释,以指导基层的实务操作。
        实行押证制度。对施工企业的项目经理及施工管理的主要人员实行押证上岗制度。项目工程量完成80％以上方可退回。
        实行投标时提供社保证明制度。在招标文件中明确投标单位须提供投标授权委托代理人、项目经理及主要管理人员的劳动合同和社保证明,将其作为标后承揽工程施工中的监控重点。
        实行往来资金从基本账户出入的制度。投标保证金、履约保证金必须通过投标人的基本账户转账交付,退还时也只退还到投标人的基本账户,且所有工程款均进入投标人的基本账户,杜绝转入其他的临时账户。
        3.3 加强标后承揽工程施工中的监督管理
        挂靠借用违规出借电监会许可证行为的隐蔽性较强,如果招投标环节采取的各种措施没有发现,可以通过标后承揽工程施工中的监督管理使之浮出水面。
        强化监理履职。加强对监理单位的履职管理,建立诚信档案及考核机制,如施工中出现“挂靠”行为,而监理单位过失未发现的,应承担相应责任,并记录到诚信档案。
        实行指纹考勤。对项目经理及施工管理的主要人员实施指纹考勤制度,建立指纹档案,跟踪在岗天数,并作为企业诚信履约考评的依据和合同解除的重要条款。
        完善黑名单制度。依托项目信息和信用信息公开共享平台,建立施工企业信用管理体系。一经查实挂靠借用违规出借电监会许可证行为的,当即没收当事人的投标保证金或履约保证金,同时将当事人记入黑名单披露,停止其1至3年参加投标和承揽工程的资格。
        参考文献:
        [1]董子华.《包工头、挂靠及“釜底抽薪”之举》．《中国建设报》,2001.1.
        作者简介:郁真涛.男.经济师.国家级QC高级诊断师.国家级卓越绩效管理评审师.现任上海市崇明电力公司招标工作办公室主任.曾在
        《电世界》杂志发表《带自动重合闸出线保护装置与电力定量器的配合》[1989.9].《供电企业管理研究》杂志发表《线损率考
        核基准?计算之我见》[1991.4]. 《中国科技纵横》杂志发表《浅谈建设工程项目的分包招标》[2012.11]。

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