摘要
在COVID-19流感疫情面前，美国各州却采取不同的行动策略。这些行政命令既包括限制个人自由的行动，也包括暂停部分行政事项。通过对2020年3月1日—4月11日发布的1000多条行政命令进行归纳分析后，本文得出了三个重要结论。首先，许多州、州长办公室以外的一些行动者被赋予了很大的自由裁量权来发布行政命令。第二，COVID-19应对工具包不仅包括限制，还包括暂停规则和各种执行机制。第三，这些行动中存在的细微差别并不能通过简单的操作化来捕捉。
01 前言
面对美国日益蔓延的疫情，出现了大量关于国家级行政命令的讨论，重点是学校关闭、餐馆关闭、众集会禁令和旅行禁令等活动。事实上，各州采取的行动远比这些更为全面、有力。这些命令既包括限制个人行为，也包括中止行政机关行为。表面上看，许多规定对居家隔离处理方式几乎是相同的。但实际上，从具体操作办法的设计和执行，都可以看出其内部存在着较大的差异性。此外，美国相关机构还建立了一系列指标（如重症监护能力、阳性测试和死亡人数）来检测这些行政命令对疫情干预的效果。事实上，每一项行政强制命令都有很大的差异，而这种差异在一定程度上源于由各州的文化复杂性和政治背景差异性。
Cali Curley等人收集了自3月1日到4月11日期间所有州政府发布的1000多条行政命令，并对这些命令进行编码。结果显示，主要分布在三个领域：
（1）限制（Restrictions）
包含停课、关闭餐馆和居家隔离。对停课来说，又可以细分为停课时间，发放三餐津贴，向学生提供必要的科研设备、器材等，学校向基本员工开放发放办公人员的津贴等。餐馆关闭的要求因餐厅容量、送货或外卖的限制而有所不同，收银和供餐人员必须分离，特定餐厅（如医院自助餐厅、机场和其他）例外。居家隔离主要取决于其基本活动定义，诸如教堂或特定商业活动可以不遵循此规定。
（2）暂停（Suspensions）众议院和参议院有什么区别
通常采用的暂停包括免除卡车运输的工作时间限制；修改医疗领域工人保护的规则（例如取消对个人防护设备的限制；放宽对医疗专业人员资格的限制；暂停有关进入少年拘留中心、疗养院、监狱等；以线上方式代替面对面开会等。
（3）执行（Enforcement）
执行主要讨论哪些主体具有执行权威强制执行处罚权。主要的执行处罚包括50美元到1000美元不等，以及两周到一年。
02 州际间差异化的行政命令
通常而言，对案例进行二元化编码（即“是”或者“否”），是开展研究的基础。但是，作者发现，这样简化之后很难凸显出州际间行政命令的区别及其背后的原理。为了更好地理解美国应对疫情的复杂性和差异性，研究选取了俄亥俄州、蒙大拿州和佛罗里达州进行深入案例比较分析。正如表1所示，三个州采取了截然不同的应对策略。具体来看，蒙大拿州所实施的是一个典型带有集权彩的政府导向型的策略，即该州内所有的行动都在州长办公室所规定范围内展开。除此之外，没有其他政府有权发布任何指令。对社会公众而言，必须严格遵守州政府的指令，不得越雷池半步。俄亥俄州则实施了一个相对平衡的策略，即由州长和州级别的指定官员共同颁布行政命令，用以应对COVID-19。佛罗里达洲更倾向于采取第三条路径，
也就是地方政府和州政府均可以发布行政指令，仅仅是分工不同而已。
表2展示了州际间限制、暂停和执行的差异。这些命令在严格性和具体性上有相当大的差异，有些命令提供了详细的州法令，规定了授权和执行权，而另一些则更模糊。比如，在对于酒吧的管理方面，佛罗
里达州采取强制的措施关闭酒吧；而蒙大拿州和俄亥俄州都批准了某些特定形式的酒类销售。此外，蒙大拿州明确鼓励推行社交隔离机制。又如关于公众听证会方面，三个州所实施的政策并不相同。佛罗里达州明确限制公众听证会的出席人数、频率；蒙大拿州政府则在公众听证会议的时间和程序上给予地方政府充分的自由裁量权；俄亥俄州则完全取消疫情期间所有公众听证会。再如对于居家隔离方面而言，三个州所授权的部门也存在差异。具体来看，佛罗里达和俄亥俄州授权于州、地方的司法部门实施并负责监管，而蒙大拿州则授权于地方公共健康部门负责实施。
03 蒙大拿州的具体实践
正如上文所提蒙大拿州是一个典型的集权政府案例，即只有州长办公室才有权发布暂停和限制的行政指令。以下两图形象地展示了蒙大拿州暂停和限制的情况。与其他大部分州相比，蒙大拿州发布行政指令比较晚。直到3月11日，该州才宣布进入紧急状态。但是，自此以后，蒙大拿州行动异常迅速有力，在短短4天内就关闭了所有学校，并强烈建议取消大型集会。3月20日，蒙大拿州要求所有餐馆停止经营。3月26日，蒙大拿州实施居家隔离。
蒙大拿州应对疫情的第一次暂停指令于3月15日发布，即取消对医疗用品的运输限制，保障相关医疗物资的流通与供应。随后，蒙大拿州相继取消了失业补贴、COVID-19的医疗保险补贴和远程医疗服务津贴的规定。当然，蒙大拿州之所以选择这样的应对策略，有其特定的政治、文化背景。主要包括以下：
（1）政治代表
蒙大拿州现任州长是任期有限的民主党人Steve Bullock，其将于2020年竞选参议员。两院制的州议会由共和党控制的参议院（30：20）和众议院组成（58：42）。蒙大拿州唯一的美国众议院议员Greg Gianforte来自共和党，而蒙大拿州在美国参议院的代表是Jon Tester（民主党）和Steve Daines（共和党）。
（2）经济与人口
蒙大拿州人口中，超过九成是白人，30%的市民拥有本科及其以上学历。在这些居民中，13%生活位于或低于贫困线。从人口分布来看，每平方英里平均只有6.8人。与此同时，该州经济稳健且结构多样。其中，医疗保健、贸易、娱乐的从业人员高达该州劳动力的45%。除了乡村特和地广人稀外，有超过18%的市民在地方和州政府工作。
（3）应急响应
蒙大拿州灾害与紧急服务由州紧急事务管理局提供，主要围绕着野火、寒冷天气信息发布和野外搜救等。
（4）COVID-19疫情严重性
蒙大拿州最早一例COVID-19感染者出现于3月11日。但是到4月11日，该州已经累计感染332例。
正是基于这样的政治、文化现实背景，使得蒙大拿州采取了适合自身、有别于其他州的防疫策略。因此，了解各州的现实情况，对于深入理解其采取什么样的应对行为而言具有非常重要的意义。从这个角度来看，再次说明，二元化的编码策略对于深入理解行为差异有其局限性。
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