银行收费初探
银行收费初探
作者：杨思源
来源：《法制与社会》2011年第33期
        摘 要 银行收费问题看似简单，实际上却是盘根错节，异常复杂棘手。集中两点在于：银行收费是否侵害了消费者的权益；另一个是各大银行与银联在银行卡和ATM费率制定和收取上是否存在垄断。或许除了银行，中国银联，还存在着中国银行业协会与其的同谋，再加上众多监管部门，使得银行收费问题显得更加扑朔迷离。本文试就银行收费进行简单分析。
        关键词 银行收费 政府定价 反垄断法
        邮政个人贷款作者简介：杨思源，郑州大学法学院2010级法律硕士，研究方向：民商法。
        中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-108-02
       
        一、银行收费的背景与现状
        在如今高度发达的社会中，人们的衣食住行都与商业银行有着千丝万缕的关系，无论是缴纳水电费，还是申请个人贷款、买股票买基金等个人投资、借贷活动，人们已经习惯了商业银行的服务。也正因为商业银行在人们生活中举足轻重的地位，商业银行关于服务收费已经涉及到越来越多的消费者的切身利益，自然而然成为消费者当今最为关注的问题之一。
        鉴于对银行收费引起种种质疑，国家发改委有关负责人早就在2010年7月28日表示：“发展改革委已经配合有关部门研究起草了新的《商业银行服务价格管理办法》，争取尽快出台……”8月3日，银监会也发文说，正“与国家发展改革委抓紧修订《商业银行服务价格管理暂行办法》……将在征求各方意见后尽快发布”。 然而，公众一直等待到2010年年末，时隔数月，该办法不但没有“尽快出台”，甚至连公众意见也没有公开征求。“暂行办法”到既不出台，也没有征求公众意见，公众甚至连该管理办法征求意见稿是个什么样子都不知道。当初笔者曾经运用网络搜索引擎努力寻该管理办法征求意见稿，竟然不能窥得全貌，而只有所谓的“该征求意见稿规定，对部分服务银行将不得收取任何费用，拟取消7项服务收费，商业银行执行相关服务价格前，应至少提前5个月进行公告”（据8月10日《北京青年报》报道）等寥寥数语。时间一直推迟到今年年初，2011年3月14日，中国银监会、中国人民银行、国家发改委联合下发了《关于银行业金融机构免除部分服务收费的通知》，要求自今年
7月1日起免除人民币个人账户的11类34项服务收费。然而，记者调查发现，在银监会列出的34个项目中，逾半项目原本在银行就已经“免单”。而对公众广泛关注的小额账户收费、ATM机跨行取款重复收费等项目并未涉及。（据《每日经济新闻》）只在很少部分予以改正。也就是说公众原先期待的代替以前的《商业银行服务价格管理办法》规制并未如期推出，已胎死腹中。即使如此，一些网点仍然存在7月1日以后违规继续收取国家明令取消的人民币个人账户密码挂失费的行为。此外，中信银行总行、兴业银行总行和中国邮政储蓄银行总行(以下简称三总行)违反规定，擅自推迟取消人民币个人账户密码挂失费的时间，分别使其银行营业网点迟至7月13日和7月9日后才取消人民币个人账户密码挂失费。 而在随后的凤凰调查中，有超过60.6%的网友认为银行乱收费屡禁不止的原因是.银行处于垄断地位，目无消费者；72.3%的网友不赞成银行在营业中收取费用，应无偿提供服务，而只有21.4%的网友认为银行可以在营业过程中，但理应提供相应的优质服务；超过96%的网友认为监管部门应该科学、合理地规范银行收费行为。 因此，就银行收费问题有进一步探讨的必要。
        二、对银行收费理由的分析
        （一）政府定价对银行收费性质的影响，对银行收费性质为何会牵涉到《价格法》下的政府定价呢
        在众多论述银行收费问题的论文、期刊中，不少人正是根据《价格法》及其相关规定对政府定价所确定的定价范围界已经作为界定当今银行收费是否合理的标准之一。认为银行收费合理的一方首先以银行收费是有充分的法律、行政法规及其规章为支撑，即目前银行收费完全是依据《价格法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》等现行相关法律规定实施的，因而是合法合理的。其次，支持一方认为银行收费各个项目并不属于《价格法》中对政府定价确定的五个方面所规定内容，显然是商业银行具有自主定价权和单方变更服务合同价格条款的权利的一种有力证明。然而反对银行收费的一方也以价格法为依据，认为银行收费项目恰恰符合了《价格法》第十八条对政府定价范围的概括。双方都以同一规定支持各自立场。也就是说同一规定导致了两种截然不同的理解。这种矛盾实际上也正是政府定价规范范围界定的模糊性所造成的。因此，如何能够进一步完善政府定价范围，除了根据《价格法》有关规定，也应该根据具体的市场变化情况在配套的法规规章政策中进一步明确，才能很好地解决这种前提目前所处的尴尬境地。
        （二）新的《商业银行服务价格管理办法》能否改变银行收费现状
        首先，同以前的《商业银行服务价格管理暂行办法》一样，新通知仍然不符合《商业银
行法》的相关规定。因为根据新《商业银行法》第五十条规定，商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门制定。这条规定明显是指我国商业银行所依据的收费项目及标准均属于政府指导价。而2003年10月1日起施行的《商业银行服务价格管理暂行办法》却规定，商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价。实行市场调节价的服务价格，由商业银行总行、外国银行分行自行制定和调整。这些规定与新《商业银行法》第五十条的规定明显不符。出现这一法律冲突，原因在于《商业银行服务价格管理暂行办法》所依据的上位法是修改前的《商业银行法》而不是现在的新的《商业银行法》，根据原来的规定“商业银行办理业务，提供服务，按照中国人民银行的规定收取手续费”。这就给了银行极为宽泛的收费价格区间，于是参照《价格法》的政府指导价和市场调节价模式，将银行服务收费也分为政府指导价和市场调节价。然而当《商业银行服务价格管理暂行办法》施行后不久，《商业银行法》就进行了一次较大范围的修改，其中就包括第五十条的规定。新《商业银行法》完全否定了之前商业银行服务收费的市场调节价的规定，而统一规定为政府指导价。而目前新规定仍然延续《商业银行服务价格管理暂行办法》关于政府指导价和市场调节价的模式。这不仅从根本上违背了新《商业银行法》第五十条规定，而且也违反立法中“
被授权单位不得再擅自转授立法权”这一重要的基本原则。因为新《商业银行法》第五十条本身是一个授权性法律规定，现在最新的规定以及随后相配套的法律规定如果按照这样的逻辑发展下去，势必会造成严重的法律冲突，致使在今后的施行过程中遭遇尴尬。
        （三）国际惯例能否作为银行收费合理性的理由之一
        在支持银行收费的各种理由中,消费者持异议最大的就是其对国际惯例的滥用。现实生活中，只要消费者对银行收取各种各样问题提出疑问和不解的同时，无论是大型商业银行还是中小商业银行方面都无一例外地声称银行收费是国际惯例。因此，国际惯例似乎已成了各大商业银行最直接有效地挡箭牌。然而，通过借鉴其他国家商业银行收费做法来看，首先，在外国银行服务收费是普遍现象,但并非像国内某些商业银行方面说所有国家的银行都是这么做的，“因此，我们也要按照国际惯例进行收费。”用这种理由来支持自己本身服务收费似乎有夸大银行收费问题普遍性之嫌疑。欧洲的一些银行会把几个产品绑在一起打包出售给客户,通过提供包括收费的及免费的成套的服务来谋求双赢。其次，能够被称为“国际惯例”的行为或者活动准则,都是以其所依赖的社会、经济、文化、传统等方面为基础的。以国际惯例作为标准或者借鉴的话都不能不加任何选择地“信手拈来”,直接把外国的一些银行的做法移植过来。
这种做法一方面绝对会引发许多“水土不服”的问题，另一方面也暴露出中国银行业发展机制的不完善。中国的商业银行的运作,不仅要考虑与世界接轨，更应该考虑到中国的实际国情。如果一味抛开中国的法律法规相关规定，忽视了中国市场的真实情况,简单地拿来所谓的“国际惯例”作为准则完全是无事生非。再其次，无论是国际惯例还是国际规则都有着一个包含深刻内涵和丰富内容的完整体系,其中有组织架构、公司治理的规范、内部的控制管理、经营管理的科学理念还有改进的服务质量、尽可能少的呆账、坏账、资产流动性和盈利性的平衡等。它不仅仅是服务收费那么简单。中国的商业银行没有权利只要提出银行收费是国际惯例就理所当然地去掏老百姓的腰包。最后,外国的银行收费服务,一般是建立在金融市场发育已经相对成熟,客户类型科学细分话的基础之上。因此，银行会针对不同客户提供不同层次的服务，从而收取不同的费用。遗憾的是，我国的目前情况则并不尽然。银行传统业务在银行所有业务仍然占主要地位,银行与客户间的关系并不像国外持续和固定。通过上述四点理由分析可以得出我国商业银行服务收费以国际惯例为理由之一显然是站不住脚的。
       
        三、银行服务收费问题的法律解析
        由于银行服务收费实际上牵涉到的是银行产业中反垄断问题，进而与法律相关的则主要涉及到反垄断法、银行卡法以及价格法等多个方面。限于篇幅，本文只能对其进行简要分析。
        （一）反垄断法方面
        同我国其他法律一样，反垄断法并不是植根于我国本身传统法律文化和法律体系中的。换句话说，我国历史上就没有反垄断传统以及反垄断执法经验。可想而知，我国第一次制定的《反垄断法》在经过长达十四年的酝酿最终公布之后本身依然存在着缺陷。最主要的不足就是与中国的很多法律的问题相同，《反垄断法》总共只有八章五十七条。更何况在这五十七条的法律条文中大多数都是原则性规定。而与之相配套的具体制度规范却缺乏系统性、完整性的规定。《反垄断法》在有关管制性产业的垄断问题，行政垄断以及反垄断执法机构问题上都没能做出细致安排，更何况涉及到银行服务收费这种特殊行业问题。《反垄断法》在银行服务收费的适用上存在严重的问题。因此完善我国的反垄断法体系成为能够解决我国银行服务收费法律依据的当务之急。如何完善反垄断法的法律体系主要应从两个方面解决：一方面是对《反垄断法》本身进行完善，这主要通过制定新的司法解释和实施条例进行补充来
完成，进一步细化《反垄断法》，规定具体的执法分工、所应遵循的法律程序、执法所依据的审查标准等等；另一方面是反垄断法与其他法律、行政法规的衔接问题。在各具体的行业、产业涉及到反垄断执法问题上时，反垄断法要依靠具体的司法实践来支撑。具体到银行服务业领域来说，就是如何判断银行服务收费是否为该行业的垄断行为，由谁来具体执行银行服务收费的反垄断调查，执法机关如何处理银行服务收费所构成的反垄断，以及执法机构和银监会或央行的关系等等。
        （二）与《反垄断法》相关的法律辅助
        解决银行服务收费不能完全依赖于单单这一部《反垄断法》。其一，我国《反垄断法》自身存在的缺陷，上文已经简单陈述。其二，解决银行服务收费在法律层面存在的问题也不能只依靠于《反垄断法》。银行服务收费在法律层面存在的问题解决最终还是要依靠银行自身其他相关法律制度的完善。我国银行业在全面对外开放之后，会面临着更为复杂多变的竞争环境，而我国的银行服务行业适用的基本法律制度却仍然远远落后于实际发展的需要。我国银行服务行业相关法律制度主要存在以下几个方面的不足：首先，有关银行服务的法律规范并不多，只有中国人民银行发布过的一些部门规章。实践中更多的依赖于各个商业银行颁
行的服务行为准则，质量参差不齐。其次，在这些部门规章中具有实质性内容的几乎没有，缺乏实践的可操作性，而且很多已经远远赶不上当前市场经济下的银行服务收费的现实。最后，我国目前没有专门针对中国银行服务收费监管问题的正式性法律。借鉴世界其他国家反垄断经验，银行业一旦涉及到反垄断问题，在这些国家中就成为反垄断执法重点监管的对象。遗憾的是，我国并没有与之类似的监管制度和配套的法律。
        因此，综上所述，中国银行业发展的现状急需加强相关的立法工作，完善相关法律体系，规范银行业发展过程中所出现的种种问题尤其是服务收费问题。然而，考虑到目前与《反垄断法》相关的具体配套规则迟迟不能出台。所以暂时的解决办法就是是在现有法律框架下尽快出台一些暂行办法，做一个最初的规定。而在随后的立法中，最大程度发挥出台法律应有的作用，从而使即将出台的法律能够最大程度合理地解决银行服务收费问题，从而维护消费者的合法权益。
       
        注释：
        ①《银行收费新规征求意见没有下文两部委拒绝回应》finance.ifeng/bank/special/yinhsqf/20101208/3022985.shtml．
        ②《中信和兴业等银行违规收取密码挂失费被发改委》finance.ifeng/bank/zzyh/20110818/4414060.shtml．
        ③finance.ifeng/band/zzyh/20110818/4414060.shtml．
       
        参考文献：
        [1]周仲飞，郑晖．银行法原理．中信出版社．2004年版．
        [2][美]彼得S·罗斯著．刘园译．商业银行管理(第五版)．机械工业出版社．2006年版．
        [3]吴志攀．香港商业银行与法律．中国法制出版社．1994年版．
        [4]吕忠梅，刘大洪．经济法的法学与法经济学分析．中国检察出版社．1998年版．
        [5]连平编．2l世纪商业银行中间业务—机遇、策略、管理与实务．中国金融出版社．2003年版．

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