以区域协调推进长三角高质量一体化发展
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以区域协调推进长三角高质量
一体化发展
◎徐枫
金秋时节，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议胜利举行。全会提出，要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。党中央、国务院作出将长三角一体化发展上升为国家战略的重大决策，为长三角一体化发展带来新机遇。
一、推动长三角更高质量一体化发展的紧迫性
1.国际经贸环境动荡与国内经济增长动能转化影响叠加，长三角地区亟待摆脱对外贸、外资高度依赖的经济发展模式。2018年以来，全球经济延续相对稳定的增长势头，但遇到的风险和困难逐步增多，主要经济体分化明显，全球贸易投资环境更趋复杂，传统产业和中高端制造业的全球转移加快，使得长三角地区以往较多依赖国际资本的发展模式受到挑战。一方面，受中美贸易战影响，诸多跨国企业不得不调整其生产布局，将产能与订单转移至不受影响的国家和地区。加之受全球主要经济体增速放缓拖累，全球外国直接
投资减少，长三角地区外资投资呈明显放缓趋势。另一方面，伴随我国传统劳动力优势的减弱，经济新旧动能转换紧迫性凸显，过去对经济增长带动明显的房地产、外贸等领域重要性下降，新兴产业仍处于成长期。同时，受环保高标准、金融严监管影响，实体经济发展面临困局。
2.水平分工模式和日益紧密的同城化趋势改变了长三角城市的地缘关系，长三角地区迫切需要探索新型合作模式。当前，长三角一体化中城市的地缘关系出现了新的变化，从原先由上海单方面向周边省市进行辐射，向外进行产业转移的区域垂直分工模式，逐步转变为城市水平协同分工模式，以高铁为代表的交通基础设施的改善提升，使得长三角各城市间同城化趋势日益显现，城市间要素流动更为便利，市场联系更为紧密。长三角城市间一体化发展的意愿和诉求也与以往不同。一方面，由于城市间产业梯度和政策梯度的缩小，产业链的水平分工格局已经形成，部分城市在特定产业领域超越上海，因而，通过差异化的功能定位和专业化的分工协同来加强长三角区域内产业链协同水平，日益成为长三角各省市间共同的现实需求与可行思路。另一方面，由于收入水平的趋同，上海周边地区对高质量的公共服务需求日益强烈。为实现更高质量的一体化发展，长三角需要把握重点领域的先发优势，创新产业分工协作方式，由加工链协作向价值链协同转变。同时，要积极释放上海优质公共服务资源的辐射效应，推动教育、医疗等社会事业
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跨区域布局与合作。
3.跨区域深层次的联动发展和利益共享机制有待建立和完善，长三角需要发挥改革创新的先锋作用。当前，在长三角生态绿一体化发展示范区启动建设一周年之际，长三角区域一体化合作已呈现出多领域、多层次、广覆盖的良好态势，但一些体制机制问题尚未根本解决。长三角地区产业同质化问题突出，目前的产业协作主要以低水平的加工链合作为主，水平分工协作能力不强，仍存在低水平重复建设和过度竞争等问题；区域创新生态体系功能框架尚待建立，关键领域和核心环节的技术合力攻关尚需强化；区域航空、港航、高速公路、高铁等综合交通布局还需进一步统筹优化整合；区域市场壁垒、地方封锁保护等现象仍然存在，要素流动不畅，标准、执法、监督尚未很好衔接。究其根本，行政分割下的地方本位与局部利益冲突仍然存在，现有的合作机制缺乏有力的法律体系予以约束和固化，这些已成为长三角区域一体化协调的最大障碍。长三角作为我国改革开放的排头兵，要敢于试错，在以改革开放的思路和办法破除制约长三角协调发展的瓶颈和难题的过程中充当领路人、急先锋。
4.面对交通拥挤、环境污染、生态承载力不足等大城市病，长三角需要通过城市的分工合作来化解难题。长三角要建成具有全球影响力的世界级城市，实现长三角一体化国家战略，上海的龙头作用至关重要。但当前上海还存在一系列依靠自身力量无法解决的问题，需要借助国家战略的机遇，在更大范围、更高层次来破解。上海的城市首位度只占全国GDP不到5%，与国际发达国家首位城市占全国的GDP比重相比较，如纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%，差距较大。城市首位度偏低意味着上海无法充分发挥资源配置方面的优势，造成了效率损失。上海、杭州、南京等城市高企的商务
成本，进一步削弱了产业的国际竞争力。长三角核心城市需要在大都市圈范围内通过城市间的分工合作，促进各类要素资源高效流动、高效配置、高效增值，全面提升长三角城市在全球城市中的影响力和竞争力，更好地发挥上海作为长三角城市核心城市的龙头作用，打造具有全球影响力的世界级城市。
二、推动长三角更高质量一体化发展需处理好的五大关系
长三角地区处在我国对内对外开放两个扇面的关键枢纽位置，肩负着对内带动中西部地区发展、对外参与全球合作竞争的双重任务。为此，推动长三角更高质量一体化发展需处理好五大关系。
长三角地区包括哪些城市1.集聚与辐射的关系。“集聚与辐射”，即首位度和连通度的关系。长三角区域一体化发展上升为国家战略后，对三省一市尤其是示范区建设提出了新的要求。对标更高战略使命，目前示范区建设还存在一些不适应，突出反映为一体化首位度偏低。面对首位度偏低、国际竞争力不足、发展空间受限等问题，示范区建设需要在大都市圈范围内通过城市间的分工合作，提高城市间的连通度，促进各类要素资源高效流动、高效配置、高效增值，从而全面提升示范区建设在区域协调发展战略中的影响力和竞争力，更好的发挥龙头带动作用。
2.内因与外因的关系。“内因与外因”，即外部环境和内生动力的关系。国际经贸环境动荡与国内经济增长动能转化影响叠加，长三角地区面临外资减少与内部发展模式难以为继的双重挑战。一方面，全球化
布局能力强的跨国企业产能转移、订单转移步伐较为迅速，发达国家制造业回流加快，在经贸摩擦导致的政策不确定性等多重因素影响下，全球投资绝对量在萎缩，长三角地区的外资缩减压力显现。另一方面，我国经济新旧动能转换和结构转型升级任务艰巨，一般制造、外贸、房地产等传统动能逐步退潮，而新兴产业尚处于关键培育期，再加上金融去杠杆、严监管进一步推进，实体产业发展正面临土地、环保、用工、融资成本不断提升的困境。内外因素双重“叠加”可能放大全球
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经贸摩擦对长三角地区的影响，长三角传统发展模式和国际竞争方式的转变迫在眉睫。作为长三角地区对内对外开放的窗口，一体化示范区建设受到国内外经济冲击更为直接，迫切需要把握长三角一体化国家战略的新机遇，构筑新时代战略优势，提升核心竞争力，引领长三角地区在国际经贸舞台抢占先机。
3.主动与被动的关系。“主动与被动”，即同构化和同城化的关系。改革开放以来，作为长三角核心城市的上海，以技术溢出、政策溢出和资本溢出等方式，推动了长三角一体化的发展。当前长三角一体化中城市的地缘关系出现了新的变化：一方面，由于城市间产业梯度和政策梯度的缩小，产业同构化现象严重，原来上海特强、周边省市承接产业转移的区域垂直分工模式，已转变为更高层级的城市水平协同分工模式，部分城市的产业功能甚至超过上海，例如杭州的互联网金融和数字经济产业，这就要求通过差异化的功能定位和专业化分工协作来加强长三角一体化产业链协同水平；另一方面，交通大发展缩短了
城市间距离，同城化加深了城市间的联系，使得要素流动更加灵活、市场联系更为紧密。为实现更高质量的一体化发展，先试先行的示范区需要加快破题，把握重点领域的先发优势，创新产业分工协作方式，由加工链协作向价值链协同转变，做好“自身发展”与“服务发展”两篇文章，从“被动溢出”转向“主动融合”，在新型合作模式中构筑发展新优势。
4.竞争与合作的关系。“竞争与合作”，即要素流动和利益共享的关系。当前，长三角区域一体化合作已呈现出多领域、多层次、广覆盖的良好态势，但一些体制机制问题尚未根本解决，长三角内部跨区域深层次的联动发展和利益共享机制有待进一步建立和完善。地区产业存在低水平重复建设和过度竞争，区域创新生态体系功能框架尚待建立，交通布局还需进一步统筹优化整合，区域市场壁垒、地方封锁保护等现象仍然存在。要素流动不畅，标准、执法、监督尚未很好衔接。这些问题的根本在于行政分割下的地方本位与局部利益冲突仍然存在，现有的合作机制缺乏有力的法律体系予以约束和固化。一体化示范区作为长三角的改革开路先锋，在探索治理机制创新中需变“困难”为“机遇”，构筑先发优势。
5.政府与市场的关系。在市场经济体制下，必须明确政府与市场的权利边界，善于利用市场力量，建立政府引导，市场参与的治理模式，保障生产要素市场和公共服务政策的协调和统一，促进资源要素在长三角地区的自由流动，实现资源优化配置，推动区域经济良性发展。一方面，长三角地区本身的市场化程度较高，政府需要通过建设统一竞争规则来协调长三角区域一体化进程，把过去以产业政策为中心的发展，转向以竞争政策为基础的发展，确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，以构建统一开放
有序、透明的城市环境为目标，进一步消除市场体制、机制障碍，通过生产要素一体化示范建设促进商品化信息化资金流、技术流等生产要素在长三角区域的自由流动。另一方面，三省一市政府要以区域长远利益为原则，转变政府行政职能，建设法治型、服务型政府，即让其与市场利益脱钩，通过创新深度合作的一体化制度，率先实现区域治理能力和治理体系现代化，探索合作立法机制，建立一体化政策法规环境。
三、吴江以一体化示范区为突破口加快融入长三角一体化发展新格局的建议
当前，长三角一体化国家战略已经进入密集实施、加快推进的新阶段。作为全域纳入“长三角生态绿一体化发展示范区”的吴江区，要深入学习贯彻习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话和党的十九届五中全会精神，加快推进各项任务措施落地落实，探索更多可复制可推广的制度创新成果.更好服务国家区域协调发展战略，更好服务全国构建新发展格局。
1.以制造业为重点、自主创新能力培育为核
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心，推进产业创新一体化。产业创新一体化是一项系统性工程。长三角区域科教资源丰富、创新环境优越，有条件有能力突破关键核心技术封锁，引领我国科技创新取得突破。为此，吴江应以制造业为重点，
以提升自主创新能力为核心目标，全力推进产业创新一体化发展。一是营造鼓励自主创新的政策环境。新时期推动产业自主创新能力的提升，必须致力于营造鼓励自主创新的市场氛围，形成利益激励机制和成本节约机制，使自主创新取代模仿创新成为市场主体的内在要求和自觉行动。二是构建高端创新要素的集聚共享机制。在各地人才和技术争夺愈演愈烈的态势下，吴江应充分利用长三角区域一体化提供的平台，通过项目工作制、兼职工作制等方式实现高层次人才的多区域共享，通过与全球优质创新机构共建研发中心等方式，实现创新成果的多主体共享。三是形成有利于创新成果转化的创新主体体系。创新成果转化不足是长期困扰吴江的一个现实难题。解决问题的关键在于理顺政府、科研院所、高校与企业之间的关系，通过建立以企业为主体的一体化自主创新服务联盟，加强产学研协同创新，形成各司其职、各展所长的自主创新主体体系。
2.以互联互通为目标、网络建设为突破口，推进基础设施一体化。从长三角“一盘棋”的角度推进吴江基础设施建设一体化，重点是提升基础设施在长三角区域内的互联互通水平，夯实基础设施对现代化经济体系建设的支撑作用。概而言之，基础设施一体化的建设任务至少包含两个方面：一是提升基础设施的互联互通水平。对吴江而言，要在更好地承接上海辐射的同时，提升对周边欠发达区域的辐射能级；既要重视公路、铁路、港口、机场等各类交通基础设施的互联互通，也要关注水利、环保、能源等基础设施的互联互通。二是完善现代化基础设施建设网络。以人工智能、大数据等为代表的新一代信息基础设施网络是吴江建设现代化经济体系的重要支撑，也是提升区域国际竞争力的基本前提。要把智能化、信
息化基础设施建设作为吴江基础设施一体化发展的重要突破口，着力完善网络体系、提升服务能级，形成适应智能经济发展、智慧城市建设需要的现代化基础设施网络体系。
3.以“放管服”改革为契机、线上线下协同为切入点，推进区域市场一体化。区域经济一体化须以市场一体化为前提。统筹推进长三角区域市场一体化，要进一步深化以“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”为重点的“放管服”改革，积极推动吴江与长三角兄弟县（区）的紧密合作，通过线上线下协同助推区域市场一体化。一方面，利用新一代信息技术，从省市信息共享着手，着力联通吴江与长三角兄弟县（区）的公共服务信息共享平台、产权交易信息互换平台、市场监管信息互助平台，建设“线上”一体化的长三角。另一方面，按照国家“放管服”改革要求，以推进市场准入门槛、产权交易规则、市场监管要求等标准化为重点，推动吴江与兄弟县（区）共同制定长三角区域内要素流通、监管等方面的规则，着力解决“线下”标准不统一的问题，建设“线下”一体化的长三角。此外，要在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中先行探路、率先突破。要始终立足于国家发展大局，扭住扩大内需这个战略基点，着力畅通区域“小循环”，努力成为国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，为全国构建新发展格局注入强劲活跃的新动能。
4.以特产业规模化为基础、区域协同发展为手段，推进生态绿发展一体化。长三角生态绿发展，必须坚持生态保护和经济发展并重，自身发展和协同发展并举，以创新的路径和举措，切实走生态优先、绿发展之路。一是在特产业规模化发展上下功夫。立足本地特资源和支柱产业发展基础，摆
脱传统发展路径，通过生产技术生态化、生产方式绿化等途径做大绿产业发展规模，加快培育经济增长新动能。要根据吴江经济发
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展阶段和产业特点，规划、建设和改造一批集能源综合利用、土地集约利用、废物交换利用等功能于一体的生态工业园区，树立绿招商理念，实行生态产业链招商，形成规模化的产业集聚效应，为增长动能转换提供强大产业支撑。二是在区域协同发展上下功夫。要与长三角兄弟县（区）建立常态化的生态保护沟通协调机制，协同推进“一河三湖”（太浦河、淀山湖、元荡、汾湖）等重要水体的水资源保护、水污染治理和水生态修复；推进跨行政区域绿发展的一体化，为太湖、大运河文化带等区域的绿发展提供技术、资金、人才等全方位的支持。
5.以改革创新为抓手、标准化为准绳，推进公共服务一体化。在全面深化“放管服”改革的背景下推进长三角公共服务一体化，必须以改革创新为抓手、标准化为准绳，推动长三角公共服务一体化实现高质量发展。一是推进基本公共服务标准化。鉴于各地发展基础不一，试图在短期内推进公共服务所有领域的同步标准化并不现实。当前.要在义务教育、医疗卫生、基本社会保障、就业服务等基本公共服务领域制定统一的设施建设、人员配置、服务管理等软硬件标准，着力实现基本公共服务在不同区域和体间的
一致。二是促进公共服务资源的优化配置。公共服务资源是以行政区为界进行统筹分配的，必须打破行政壁垒和条块分割，在更大范围内统筹公共服务资源配置，让各种公共服务资源在自由流动中实现效益最大化和机会均等化。
6.以既竞争又合作为常态、融合发展为目标，推动区域发展机制联动一体化。长三角三省一市之间既有竞争，也有合作。但是无论是竞争还是合作，都需要换位思考、互惠互利。在开展合作交流的过程中，既要考虑自己的利益，也要考虑对方的利益，甚至要更多地照顾对方的利益。尤其是先行启动区，要转变观念、提高站位，先“算大账”、再“算小账”，以互惠互利为纽带打造利益共同体。比如强化规划对接、打通“断头路”，又比如支持兄弟县（区）重点发展战略，以小代价的让渡换取更多的发展空间。同时，长三角一体化发展既要注重硬件，又要注重软件，深化“三级联动”，强化决策层、协调层、执行层各自功能，深化专题合作，发挥长三角区域合作办公室、长三角生态绿一体化发展示范区理事会和执委会的协调中枢功能，更加强调务实性和实施落地。比如一体化丁-作纳入政府统一的目标管理体系，形成具有约束力的合作协议框架，为长三角一体化提供切实保障。
作者单位：中共苏州市吴江区委党校
责任编辑：赵志浩

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