论乡村治理视域下的农村基层中坚干部
作者：贺雪峰
来源：《湖湘论坛》 2018年第5期
贺雪峰
（武汉大学，湖北 武汉 430072）
摘要：取消农业税前，乡镇干部最为重要的工作就是进村入户，向农民收取税费和完成计划生育工作。为了完成工作任务，乡镇干部不得不接触众，了解众的需求，满足他们基本的意愿。这个意义上讲，取消农业税前，乡镇干部与农民众是打成一片的。这个打成一片就使得乡镇干部熟悉农村情况、了解农民需求，懂得如何做众工作。这些经历过取消农业税前农村工作的乡镇干部，现在仍然是农村基层工作中的中坚力量，成为农村基层的“中坚干部”。某种意义上讲，正是“中坚干部”继续在农村基层工作中发挥作用，使得当前基层治理仍然可以做到“大事不出乡镇，矛盾化解在基层”。
关键词：乡村治理；乡村干部；众工作；农村税费改革
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）05-0043-08
一、中坚农民与中坚干部
笔者曾提出“中坚农民”这一概念，主要指那些不愿或不能进城务工经商的青壮年农民通过扩大农业经营规模、开办小作坊商店、当农村经纪人、提供农机服务等等，在不离开农村的情况下可以获得不低于外出务工的收入水平。在当前农村几乎所有青壮年劳动力都进城务工经商的背景下，留守农村、年富力强、家庭生活完整、收入不低于外出务工经商水平的青壮年农民，就成为了当前农村最为重要的中坚力量。尤其重要的是，因为村干部是不脱产干部，没有工资只有误工补贴，在一般农户家庭缺少进城务工机会而只有农业收入的上个世纪，村干部因为不脱产，他们不仅有农业收入，而且还有当村干部的误工补贴，村干部家庭收入要略高于一般农户家庭。进入新世纪，城市为农民提供了几乎无限的进城务工经商机会，一般农户家庭中老年父母留村务农，年轻子女进城务工，农户家庭可以同时获得务工和务农收入。相对来讲，村干部虽然是不脱产干部，他们却不可能进城务工经商去，而必须留在农村。如果缺少自家承包地以外的收入，相比一般农户，村干部家庭就可能只有农业收入而没有务工收入，村干部家庭收入水平在全村排到靠后位置，结果就是家庭收入低，人情往来无力参加，说话办事自然也没有威信，村干部也就当不下去了。换句话说，当前中国农村，村干部要能当得下去，他们必须在农村获得自家承包地以外的收入机会，力争将自己变成农村的“中农”。村干部“中坚农民”化，或由“中坚农民”来担任村干部，是当前中西部农业型农村地区的普遍现实。[1]
这个意义上，笔者提出“中坚农民”这个概念，就是试图理解当前中国农业型农村地区保持生产生活秩
序的社会结构方面的原因。正是当前农业型农村地区仍然存在的这个占比大约10%的“中坚农民”，成为了当前中国农村社会的中坚力量，成为了农村不脱产村干部的主要来源。
村干部“中坚农民”化，或由“中坚农民”来当村干部，却并非本文拟讨论的农村“中坚干部”，因为村干部本身并非干部而是农民，村干部既无工资更无体制内的养老保险，且他们不是终身制的，而只是由村民选举产生、不脱产、拿误工补贴、任期有限的村干部。所以村干部的身份是农民而不是干部。第几个教师节今年
本文拟讨论的农村基层“中坚干部”，主要是指拿国家工资的脱产专职基层干部，主要指乡镇干部。依据笔者调查，当前乡镇干部可以划分为三种类型：一种是“领导干部”，主要是指乡镇领导班子成员，乡镇党委、政府、人大的正副职领导。二是长期在农村工作具有丰富基层工作经验的“中坚干部”，当然，这些“中坚干部”也可能因为缺少升迁希望、临近退休而在工作中表现消极，他们却是当前农村工作中最有工作能力、最了解情况、最能与众打交道且实际上也大多继续冲在农村工作第一线的体。三是乡镇年轻干部，这些年轻干部在取消农业以后来到乡镇工作，基本上都是从大学校门到政府部门，通过公务员考试来到乡镇工作，或作为大学生村官被借调到乡镇工作。这些大学毕业的年轻乡镇干部缺少与众打交道的经验，主要从事办公室工作。因为取消农业税之后，国家限制乡镇公务员和事业编人员规模，最近10多年乡镇政府新增干部很少，十分有限的大学毕业后考来或作为大学生村官借调来的年轻干部就更是被留在办公室打杂从事文字材料写作与报送工作，缺少与众直接打交道的机会与能力。
下面我们讨论农村基层“中坚干部”的特征与形成过程，在此基础上讨论当前不同类型乡镇干部的结构及中坚干部的重要结构位置。最后简单讨论因为中坚干部的不可复制性所可能造成的乡村治理的危机。
二、中坚干部的特征与形成过程
当前在乡镇一级有大量年龄在50岁左右、工作经验丰富、基本上失去了向上升迁机会、仍然处在乡镇站所中心主任层次（股级干部）的中年干部，这批干部的重要特点是长期在当地工作，熟悉当地众，也熟悉当地工作规范与工作方式，具有很强工作能力。这些干部是乡镇工作的主要依托，是处理一线工作的好手，是解决农村矛盾的主要力量。无论是信访维稳、低保优护、精准扶贫，还是农村财务管理、农村技术服务、农村水利建设以及各种运动式的中心工作，他们都是最可以依靠的组织者与实施者。
2018年4月到武汉市W镇调研，重点访谈了长期在W镇工作的中层干部，发现他们对当地情况极为了解，也有很强的预判与解决突发事件的能力。W镇是一个大镇，有10万人口，53个村居，全镇只有42个公务员和事业编干部，160名以钱养事人员。W镇不仅能保持基本治理秩序而且能有效地完成上级布置的各种运动式的中心任务，比如农村土地确权和正在进行的村庄环境整治。从乡镇这一级来看，那些长期在本地农村工作、具有丰富工作经验、既熟悉当地人员又懂得地方规范、还具有方法手段的中层干部是乡镇做好工作的关键。乡镇一级长期在本地工作，人熟、情况熟、方法手段熟，在当地具有广泛人情关系网络的中层干部就成为乡镇一级的“中坚干部”。
举几个例子。民政办主任A，50岁，过去一直在计生办工作，2016年调到民政办当主任。参加工作有30年了，其中近一半工作时间是在管理区（总支）。他对全镇低保情况十分掌握，对涉及民政的各项事务也都十分熟悉。比如，优抚工作属民政管，A主任对全镇1700名退伍军人都有了解，对其中困难退伍军人都可以提供帮助，对于军人上访也可以做到了解情况以配合乡镇维稳。W镇分管维稳的政法委书记B同样对所有上访体十分了解。上访体中，民办教师上访是一个很难解决的问题，一是没有政策依据，二是缺少基本的证明，这些历史遗留问题变成了特定时期的利益博弈。民办老师（涉教体）上访体涉及60人，其中有些人上访特别积极，是维稳的重点，B书记对这个体极为熟悉，也在能解决问题的政策范围内尽可能解决问题，实在不能解决的就进行安抚、分化。每年节庆都要到一些关键人中走访安抚，有时还要召开座谈会。B书记几乎对全镇所有信访体以及他们的结构都十分熟悉，与这些体中的积极分子都有私人关系，对这些体中的特别困难户进行帮扶。有政策依据能解决问题的立即解决，没有政策依据的充分解释，有困难的进行帮扶，从而将问题解决在基层，矛盾化解在基层。B书记说，每年教师节都会请上访民办老师中的十几个人来开一个座谈会，安抚一下，发点实物，比如板粟特产，吃一顿饭。K总支书C，51岁，以前是农技站的农艺师，被聘用担任K总支的总支书记，这个总支下面有15个村，2017年仅应对当地15个村在武汉开出租车司机上访，就占到他一半时间，他对K总支104名在武汉开出租车司机的情况都十分了解，一年有数十次从W镇来武汉城区做信访维稳工作。民政办主任说，他现在每周至少3天下到村里摸情况。因为过去工作中积累下来人际关系，对众和对情况都很熟悉，做任何工作都可以很快熟悉上手，乡镇任何一个岗位都拿得起做得好。经管站站长D是1991
年参加工作的，2002年当经管站站长至今，对全镇村级财务极为了解。2016年全镇土地确权也主要依托经管站。D站长对上级政策吃得透，对农村情况很了解。土地确权中产生大量纠纷，大部分就是在经管站解决的。D站长讲，W镇比较骨干的中层干部也就20人左右，年龄在50岁上下，今后这批干部退休了，乡镇工作如何接触众将会成为问题。这批50岁左右的骨干是在过去收取税费、计划生育工作中与众“打成一片”成长起来的。现在很难再产生这样的干部了，因为与众面对面的路线与工作任务减少了。前面讲到的K总支书记今年也是50岁，他每周七天，几乎天天在村庄中，几年时间骑坏了两辆摩托。
正是因为乡镇存在着这样一熟悉农村情况、具有很强与众打交道能力和政策执行力的中坚干部，在转型时期，自上而下的政策和治理诉求就可以较好完成，就可能真正做到“小事不出村、大事不出乡镇，矛盾化解在基层”，其中“小事不出村”也有中坚干部的功劳，因为中坚干部往往是包村干部，协助或指导村干部处理村庄事务。在各种自上而下运动治理要求下，他们也能冲在第一线完成上级安排的任务，并有能力保持农村的矛盾不被激化。“矛盾化解在基层”，整个中国才有一个稳定和谐一心一意搞建设的社会政治条件。
当前农村一个时期的运动式的中心工作，比如土地确权、农村环境整治、低保清理、精准扶贫、上访维稳（这一项最难做）、正开始进行的乡村振兴、浙江等地方进行的美丽乡村建设（其中难度最大的是“三改一拆”）以及城市郊区农村的征地拆迁，之所以都可以比较好地应对与完成，其中一个重要原因
是对农村情况熟悉、对当地众熟悉、工作能力强的“中坚干部”在其中起到了巨大作用。“中坚干部”起作用的办法，一是乡镇最难的工作部门往往安排最得力的“中坚干部”去应对，比如信访维稳办公室主任一定是工作能力特别强的中坚干部。二是通过包村形式让中坚干部指导村干部开展工作，浙江在“三改一拆”中甚至下派得力乡镇“中坚干部”驻村工作，称为联村干部，正是联村干部的有力工作使浙江省可以顺利完成难度极大的“三改一拆”工作。武汉新洲区则通过在乡镇下面重新设立总支，由总支指导管理范围内的行政村共同开展工作。一个总支有3~4个工作经验丰富的中坚干部，这些中坚干部调动起管理范围若干行政村的村干部力量，就足以集中力量应对农村可能出现的各种紧急情况、各种阶段性工作以及完成上级安排的各种特殊任务。
乡镇中坚干部的优势是对当地农村情况熟悉，对农民众熟悉，对农村工作方法（情理法力）熟悉，农村工作经验丰富，工作能力强，解决问题能力强。他们也有缺点，最大的缺点就是因为年龄相对比较大，已经失去向上升迁的机会，而可能会比较消极，表现“有点油”，工作责任心可能不是太强。
之所以农村“中坚干部”会有以上特点，是与农村“中坚干部”来历有关的。乡镇一级，领导干部往往是调动比较频繁的，尤其是当前农村，很少乡镇领导干部长期在一个地方工作。与领导干部不同，乡镇“中坚干部”一般都长期在一个乡镇工作，绝大多数“中坚干部”都只在一个乡镇工作过。长期在一个地方工作，当然就对这个地方的情况熟悉，众也很熟悉。
更重要的是，当前乡镇中坚干部基本上都是在上个世纪八、九十年代参加工作的，众所周知，到了上个世纪九十年代，“三农问题”十分严重了，无论是向农民取消税费还是计划生育，这些“要钱要命”的工作都难度极大，可谓天下第一难的工作。乡镇干部完成“收粮派款、刮宫引产”任务，当然不能只是坐在办公室给村干部安排任务，全国农村普遍是通过乡镇干部包村来完成任务，大多数地区在乡镇与村之间还设立有管理区，包村干部同时也是管理区干部，管理区干部既各有包村任务，又随时可以联合起来集中应付中心工作。因此，乡镇干部就与村干部有着极为密切的联系，关键时期几乎天天在一起研究工作。为了完成这些天下第一难的工作，乡村干部就必须要挨家挨户做工作，与农民体“打成一片”，做众思想工作，听农民提供诉求。有的时候就真正是打在一起了。
正是长期冲在收取税费、计划生育工作的第一线，农闲还组织农民兴修水利，乡村干部就有了足够多的与农民众接触的机会，就必须要向农民解释政策，回应农民提出的诉求，应对农民的不满情绪，处理各种突发事件，乡村干部很快就在实践中熟悉了农村与农民，提高了做众工作的能力，掌握了进行农村工作的方法。
进入新世纪，农村进行税费改革，取消了农业税以及各种专门面向农民的收费。乡镇干部不再有收粮派款的任务，也就不再有必须进村入户挨家挨户做工作收粮派款的压力。几乎与取消农业税同时，因为农民生育观念转变和计划生育工作强制性的降低（计划生育十不准之类），农村计划生育工作难度也大幅度降低。一时间，乡镇干部再进村入户就变得没有必要了。因此，取消农业税后很长一个时期，国家
在农村快速收缩，乡镇干部也基本上不下乡了。不仅如此，取消农业税后，因为地方财政收入的减少，国家进行乡村体制配套改革，主要有撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，湖北省还率先在全省推动乡镇事业单位“以钱养业”改革，将乡镇“七站八所”改为民办非企业，之前事业单位吃财政饭的站所工作人员变成了“社会人”。在乡镇和村之间常设的管理区也大多撤销，包村干部因为不再有收取税费任务，也大多数名存实亡。总之，取消农业税后，国家快速退出农村，乡镇政权成为“悬浮型”政权。[2]一般干部很少再有下乡入户与众接触的经历。
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