人民政协的名称由来与性质定位
一、“政治协商会议”名称的由来
关于“政治协商会议”名称的由来，有各种各样的说法。有的说，“政治协商会议”名称是首先提出来的，也有的说是周恩来首先提出的，还有的说是国民党谈判代表王世杰提出来的，也有的说是国民党谈判代表张治中提出来的，再有的说是国民党CC系陈立夫、陈果夫提出来的。
“政治协商会议”作为党派合作的组织形式，是适应抗日战争胜利前后国共合作、和平建国的实践需要，国共两党在具体商谈过程中经过多次演变而逐步形成的，国共两党以及民主党派中的许多有识之士对此都有所贡献。但是，“中国人民政治协商会议”最终被确定为人民民主统一战线的组织形式，则是共产党人根据当时政治形势和中国革命发展的需要而确定下来的。
具体到“政治协商会议”名称，大体经历了国是会议——党派会议——政治会议——政治协商会议——新政协会议——中国人民政治协商会议，历时5年时间历经六次转
变之后才最终被确定下来。“政治协
商会议”这个名称来之不易，它既是
多党合作实践的产物，记录着中国
人民为寻适合自己国情的政治形
式所经历过的艰辛历程；它也是解
放了的中国人民一次独立自主的制
度安排，展示出中国共产党人为构
建适合国情的政治形式的高超政治
能力和卓越的政治智慧。其名称本
身就是政治协商的结果，是国共两
党、其他党派和民主人士共同协商
出来的。这个名称的由来比较复
杂，具体经历了六次转变：
（一）国是会议的提出和放弃
（1944年春国共谈判开始—1944年9
月提出联合政府主张）
（二）由国是会议到党派会议
（1944年9月—1945年4月中共七大
召开）
（三）由党派会议到政治会议
（1945年6月—1945年8月重庆谈判）
（四）由政治会议到政治协商会议
（1945年8月—1946年6月内战爆发）
（五）由旧政协会议到新政协会
议（1946年6月—1949年6月新政协
筹备会）
（六）由新政治协商会议到中国
人民政治协商会议（1949年6月—
1949年9月一届政协）
关于重庆谈判期间，政协会议
名称是谁提出的，目前大体有四种
说法：
其一，王世杰提出的。在最近
的出版物和网络信息中，一般都是
这样认为的。
2011年10月08日《重庆日报》
刊登的《中国“政治协商”在重庆诞
生》一文称：1945年10月10日，国共
两党在重庆经过43天艰苦谈判，最
终签订了这份具有历史意义的协
议。《双十协定》中明确规定，由国民
政府召集举行中国各民主党派以及
无党派人士参加的政治协商会议。
“政治协商”一词，就是在这次谈判
中，由国民党谈判代表王世杰在原
来“政治会议”的基础上提出来的，
它得到了包括中国共产党在内的各
民主党派的广泛赞同，重庆由此成
为“政治协商”一词的得名地。
其二，张治中提出的。据台湾
方面披露的资料，在国共重庆谈判
中，张治中先生提出“此次会议可称
为政治协商会议，不必称为党派会
议名称”。另外，据《年谱》记
载，10月12日，同张治中共早
餐。当张治中询问对今后谈判的意
人民政协的名称由来与性质定位
□虞崇胜
见时，说，希望此次谈判中尚未获得协议的国民大会问题与解放区问题，早日商得共同意见，以便政治协商会议能及早顺利开幕。
其三，国共代表和民主人士共同提出的。据《年谱》记载，“9月29日，谈判休会。张、邵力子在国民参政会宴请周恩来、王若飞以及张澜、沈钧儒、黄炎培、左舜生、章伯钧、罗隆基、张申府、王云五、曾琦、陈铭枢等，共商政治协商会议的组织等问题。”既然是“共商政治协商会议的组织等问题”，说明政治协商会议名称在此之前已经商定。
其四，陈立夫、陈果夫提出的。据薄一波的回忆，在1948年8月召开的政治局会议上，谈到：“1945年去重庆，主张开政治会议。陈果夫、陈立夫说政治会议议权太大，应该加协商两个字。政治协商会议有很高的威信，决定了不少东西，后来蒋介石破坏了政协，反而提高了它的威信。协商组织过去就有，孙中山就用过，但是受时代限制太大，这次最完善。”
上述各种说法虽然不尽相同，但都肯定政治协商会议的名称是在重庆谈判中提出并确定下来，而重庆谈判则是当时一个相对公开的谋取政治共识的协商平台，因此，在这样的协商平台上提出政治协商会议是十分自然的事情，加之中国历史上就有“有事好商量”的传统，比较容易接受政治协商的方式。因此，政治协商会议名称的提出和确定，应该是重庆谈判中各方代表的共识，是与会者集体智慧的结晶，这一名称本身就是政治协商的结果。
1949年9月，第一届全国政协会议代行全国人民代表大会职权，制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中央人民
政府，正式宣告了中华人民共和国
的成立。
至此，中国人民政治协商会议
的名称在经历了长达6年时间、历经
六次转变之后最终被确定下来。由
此可以看出，中国人民政协会议这
个名称来之不易，它既是中国多党
合作实践的产物，记录着中国人民
为寻适合自己国情的政治发展
道路所经历过的艰辛历程；同时它
也是解放了的中国人民自主的制
度安排（世界各国政治体系中都没
有类似的组织或机构），展示出中
国共产党人为构建适合国情的政
治形式的高超政治能力和卓越的
政治智慧。
这也就是说，政治协商会议名
称是协商出来的。这个名称既来之
不易，也弥足珍贵。可以认为，无论
中国政治体制怎么变革，只要坚持
人民民主，这个名称就不会改变。
二、人民政协性质和作用的
定位问题
（一）关于人民政协的性质定位
2014年9月21日，习近平在庆
祝中国人民政治协商会议成立65周
年大会上的讲话中谈到：“中共十八
大以来，中共中央高度重视人民政
协工作，强调要进一步准确把握人民
政协的性质定位，充分发挥人民政协
作为协商民主重要渠道作用，围绕团
结和民主两大主题，推进政治协商、
民主监督、参政议政制度建设。”他还
说：“做好人民政协工作，必须坚持人
民政协的性质定位。人民政协是统
一战线的组织，是多党合作和政治协
商的机构，是人民民主的重要实现形
式。”在这里，习近平前后两次明确提
出人民政协性质定位问题，足见这
个问题的重要性。
检视人民政协的历史发现，关
于人民政协性质的定位，曾经经历
了一个长期的演变过程，记录着人
民政协和社会主义协商民主发展的
丰富历程。
1.一句话表述。1949年中国人
民政治协商会议第一届全体会议的
召开，标志着中国共产党领导的多
党合作和政治协商制度正式确立。
建国初期，人民政协代行国家权力
机关的职权，在国家政治生活中发
挥过极其重要的作用。1954年第一
届全国人民代表大会召开后，人民政
协作为中国共产党领导的多党合作
和政治协商机构、作为统一战线组织
继续发挥重要作用。1954年12月25
日全国政协二届一次会议通过的《中
国人民政治协商会议章程》明确规定
人民政协的性质是“中国人民民主统
一战线的组织”。（《人民政协重要文
献选编》（上）第211页）之后，人民政
协虽然经历反右和文化大革命“左
倾”错误的干扰，但作为统一战线组
织的性质定位并没有改变。
改革开放以来，关于人民政协
的性质、作用都被庄严载入宪法，中
共中央对加强人民政协工作作出一
系列重要部署，关于人民政协的性质
在较长时间内一直维持“中国人民
爱国统一战线”（1982年《中国人民
政治协商会议章程》）和“最广泛的
爱国统一战线组织”（1989年《中国
人民政治协商会议全国委员会关于
政治协商、民主监督的暂行规定》）
的定位。
2.两句话表述。1991年3月23
日，在七届全国人大四次会
议、全国政协七届四次会议的学员
负责同志会议上的讲话中，首次在
“人民政协是我国最广泛的爱国统
一战线组织”之后，加上“是中国共
产党领导的多党合作和政治协商的
重要组织形式”的提法。（《人民政协
重要文献选编》（中）第506页）1994
年3月全国政协八届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》将人民政协性质规范为“两句话的表述”——“中国人民政治协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”（同上，第538页）对此，关于《中国人民政治协商会议章程》（修正案草案）》的说明中解释说：增加“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，进一步明确了人民政协的性质及其在国家政治生活中的地位和作用，有利于社会主义民主政治的建设和政协工作的发展。
3.三句话表述。1994年3月全国政协八届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》中除了增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式”之外，在总纲中还有“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”表述，只不过当时是分开表述的，还没有形成系统的三句话的表述。1996年1月13日，中共中央以通知的方式，正式转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，关于人民政协的性质，首次采用了三句话的表述：“人民政协是我国人民爱国统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”但是，2000年3月全国政协九届三次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》和2000年《中共中央关于加强统一战线工作的决定》中对人民政协性质的表述虽有三句话的表述，但仍然是分两处表述的。直到2004年3月全国政协十届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》才将三句话连在一起，形成章程总纲中完整的表述。
应该说，上述人民政协性质的
三句话定位，精确地表述了人民政
协的政治地位、功能作用和组织形
式。这个定位表明，人民政协不同
于西方国家的上议院，也不同于某
些国家具有决策权的元老院，它既
不是权力机关，也不是决策机构，而
是各党派团体和各族各界人士发扬
民主、参与国是、团结合作的重要平
台，是具有话语权和影响力的不可
替代的爱国统一战线组织、多党合
作和政治协商机构、发扬社会主义
民主的重要形式。
（二）关于人民政协在协商民主
中的作用定位
中共十八大以来，关于人民政
协性质的定位维持了上述三句话的
表述。但是，十八大以来中央领导
集体明确提出社会主义协商民主建
设任务后，一个不可回避的问题提
了出来，原先人们所讲协商民主，主
要是指人民政协的政治协商，一旦
将协商民主扩容（包括政党协商、人
大协商、政府协商、政协协商、社会
团体协商、基层协商），人民政协协
商民主在协商民主体系中的独特作
用如何突出出来，就成了必须准确
定位的问题。
1.协商民主的重要渠道。2012
年11月，在十八大报告中，明
确提出“健全社会主义协商民主制
度”，同时要求“坚持和完善中国共
产党领导的多党合作和政治协商制
度，充分发挥人民政协作为协商民
主重要渠道作用。”这是中央领导集
体第一次提出要充分发挥人民政协
作为协商民主的重要渠道作用。
2013年11月，十八届三中全会通过
的《关于全面深化改革若干重大问
题的决定》和中共中央《关于加强社
会主义协商民主建设的意见》中都
强调了要“充分发挥人民政协作为
协商民主的重要渠道作用”。
2.既是协商民主重要渠道又是
专门协商机构。关于人民政协在协
商民主中的作用定位，习近平在庆
祝人民政协成立65周年大会的讲话
中指出：“坚持发挥人民政协在发展
协商民主中的重要作用。人民政协
以宪法、政协章程和相关政策为依
据，以中国共产党领导的多党合作和
政治协商制度为保障，集协商、监督、
参与、合作于一体，是社会主义协商
民主的重要渠道。”紧接着下一段话
又提出：“人民政协要发挥作为专门
协商机构的作用，把协商民主贯穿履
行职能的全过程。”这就是说，人民政
协既是社会主义协商民主的重要渠
道，同时也是专门协商机构。
应该说，十八大以来对于人民
政协作用认识的重大进展之一，就
是进一步明确了人民政协是专门协
商机构的作用定位。因为，社会主
义协商民主的重要渠道可以很多，
但专门协商机构则只有人民政协，
可以与其他重要渠道区分开来的也
是人民政协，因为人民政协是专门
协商机构。
“重要渠道”与“专门机构”既有
联系，也有区别。就两者联系来说，
“重要渠道”与“专门机构”都是给人
民政协作用定位的，而且都是从民
主的角度来定位的。就两者区别
来说，“重要渠道”之说，是针对社
会主义协商民主渠道而言，社会主
义协商民主很多，政协是重要渠道
之一；“专门机构”是就协商机构而
言的，意思是说在从事协商的机构
中，政协是专门协商机构，其他机
构并非专门协商机构。这种区分，
对于我们认识人民政协在协商民
主中的独特作用和作用方式十分
重要。只有准确地把握了这种区
分，人民政协的独特作用才能充分
发挥出来。
（三）充分发挥政协作为协商民主重要渠道作用
如上所述，人民政协在协商民主中既是重要渠道又是专门机构。习近平指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”那么，如何发挥政协作为协商民主的重要渠道作用呢？结合习近平的深刻论述，我们可以从以下两个方面来理解。
第一，要把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。协商民主与政协的三项职能是既有联系又有区别的两个问题。应该看到，人民政协的三项职能，本身就是协商民主在人民政协的一种集中体现形式和实现方式。不仅政治协商是协商民主，民主监督许多时候也通过协商来实现，参政议政更是充分体现了协商的理念和方式。这三项职能都集协商、监督、参与、合作于一体，寓于提案、视察、专题调研、反映社情民意信息等经常性工作之中，可以说，人民政协的每
一项工作都体现了协商民主。同时，人民政协通过积极履行三项职能，更好地实现了社会主义协商民主制度的价值。
政治协商是政协组织的一项重要职能，不能把协商民主同人民政协政治协商等同起来。当然，协商民主与政治协商又是紧密相连、深深相融的。在新的历史条件下，协商民主丰富和发展了中国特的政治协商制度。一是协商民主丰富了我国政治协商的内容，提高了决策民主化和科学化程度。二是协商民主推进了我国政治协商的程序化、
法治化的进程，为社会政治参与提
供了有序化的民主参与和制度化的
组织程序和途径，体现了民主理性
和民主程序相结合的原则。三是协
商民主进一步拓展了我国政治协商
的民主范围。我国的协商民主从其
政治制度到政治体制、运行机制均
体现着多层次、多方面的政治关系，
体现了我国政治协商的民主新形
态，体现了社会主义民主政治的突
出特点和优势。
这里有三个概念要区分，即一
些文件中常出现的协商民主、民主
协商、政治协商。协商民主重点强
调的是民主的类型，与选举民主相
区别，侧重“这是什么民主”的问题；
民主协商强调的是发扬民主，听取
意见，重在民主的方式，严格意义上
说，等老一辈领导人都是从
民主党派、统战意义上用这个概念；
政治协商是政协的一项职能，强调
的是重大问题要通过政协组织郑重
的商量。
关于民主监督、参政议政。这
两项既是政协组织的职能，也是社
会主义协商民主的重要内容和实现
形式。政治协商、民主监督、参政议
政本身是一个相互联系、相互促进
的有机整体，是一个子系统。而社
会主义协商民主则是一个由内部诸
要素，包括政协三项职能在内的开
放的民主大系统，正是这些系统的
相互促进，才形成了社会主义民主
政治的优势和活力。
第二，要拓展协商内容、丰富协
商形式，建立健全协商议题提出、活
动组织、成果采纳落实和反馈机制，
更加灵活、更为经常开展专题协商、
对口协商、界别协商、提案办理协
商，探索网络议政、远程协商等新形
人大和政协怎么区分
式，提高协商实效，努力营造既畅所
欲言、各抒己见，又理性有度、合法
依章的良好协商氛围。
关于拓展协商内容。各地政协
组织按照政协章程开展了深入的实
践探索。各地普遍规定，协商内容
主要是党政所需、众所盼、政协所
能的问题。主要有：重要文件、重要
法律法规、重要公共决策、重要人事
安排、重要监督事项、人民政协和有
关统一战线的重要事务、国际问题
及对外交往中的问题、关于祖国统
一的重要方针政策以及其他有关重
要问题。
关于丰富协商形式。政协章程
有规定，主要是：政协全会、常委会、
主席会、专题协商会、座谈会、秘书
长会、专委会会议，以及内部协商
会；十八大报告提出专题协商、对口
协商、界别协商、提案办理协商四种
形式。这是两种不同的划分方法。
两者是从不同角度提出的协商形
式，这本身说明协商形式是丰富多
彩的，是不断创新和与时俱进的。
关于建立健全协商机制。主要
是将政协履行职能纳入各级党委的
议事规则和日程，实现政协职能与
党委政府工作的有效衔接。规范协
商年度工作计划，由党委常委会议
专题讨论并列入党委年度工作要
点。规范协商议题提出机制，认真
落实由党委、人大常委会、政府、民
主党派、人民团体等提出议题的规
定，探索由界别和委员联名提出议
题的办法。建立党委、政府、政协共
同交办、办理和督办提案协商机
制。规范党委政府领导参加政协协
商活动。健全知情明政政府，定期
通报有关情况，机关部门为政协委
员履职提供便利和条件。完善协商
成果采纳、落实和反馈机制，推动列
入党委政府的督查事项。健全委员
联络机构，完善委员联络制度。探
索建立同社会组织沟通联系的工作
机制。
正如习近平强调的：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”政协要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。
（四）充分发挥人民政协作为专门协商机构的作用
1.将人民政协作为专门协商机构，要求准确把握人民政协在协商民主中的地位。将人民政协定位专门协商机构，是要求各级政协组织应以协商作为中心工作；同时，这一定位是要将政协协商适度区别于党委、人大、政府以及社会的协商，突出专门协商机构的特点和优势。其一，这种协商是专业的，也就说这种协商具有专业性质，需要专业的知识和技能；其二，这种协商是专题的，也就是说这种协商是就针对专门问题的，如双周座谈会每次集中讨论协商一个问题；其三，这种协商是区别的，也就是说这种协商是不同于政党协商、人大协商、政府协商、社会协商的，有着独特的功能；其四，这种协商是全程的，而不是断点的，要把协商贯穿于政协履行职能的全过程；其五，这种协商是制度化的，不是临时的，而是严格按照规范化、程序化要求进行的。可见，明确提出“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”，是对政协提出了新的更高的要求。
2.将人民政协作为专门协商机构，要求突出人民政协协商的特点和优势。之所以要确定政协为专门协商机构，主要在于政协协商民主在推进国家治理现代化中意义重大，不可替代。一是人民政协的协商民主，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托，是一
种制度性民主。二是人民政协的协
商民主，是党的众路线在政治领
域的体现，是一种人民民主。三是
人民政协的协商民主，是以统一战
线大团结大联合为主题的，是一种
强调团结的民主。四是人民政协的
协商民主，强调有序的政治参与，是
一种有组织的民主。强调有序性，
可以避免西方竞争性民主互相攻
讦、相互倾轧的弊端。五是人民政
协的协商民主，是以中华文化传统
为根基的民主，是一种中国风格、中
国气派的民主。政协协商民主，追
求和而不同、美美与共的境界，倡导
求同存异、体谅包容的理念，实行平
等协商、合作共事的方法，与中国传
统文化相契合，有助于培养出理性
包容、合作共赢的协商政治文化。
3.将人民政协作为专门协商机
构，要求全面提高人民政协的履职
能力。根据政协章程规定，人民政
协有政治协商、民主监督、参政议政
三大职能。因此，人民政协的履职
能力集中表现在这三大职能上。应
该说，以往人民政协在履职过程中，
三大职能的作用发挥得是不够的，
有许多可以提升的空间。在新的历
史条件下，要根据中共中央的要求
和部署，由政协全国委员会研究制
定规范政治协商、民主监督、参政议
政的具体意见，认真贯彻《中共中央
关于加强人民政协工作的意见》对
政治协商、民主监督、参政议政的规
定，创造性地开展工作，全面提升人
民政协的履职能力。
在政治协商方面，要加强政治
协商的制度建设，把政治协商作为
重要环节纳入决策程序，明确党委、
政府和政协在协商活动中的职责。
要明确政协协商的内容主要是国家
和地方的大政方针以及政治、经济、
文化和社会生活中的重要问题，各
党派参加人民政协工作的共同性事
务，政协内部的重要事务，以及有关
爱国统一战线的其他重要问题等。
完善政协会议及其他协商形式，改
进政协通过会议进行协商的形式，
适当增加专题议政性常委会议和专
题协商会次数，完善协商座谈会制
度。更加灵活、更为经常地开展专
题协商、对口协商、界别协商、提案
办理协商，探索网络议政、远程协商
等新形式。增加集体提案比重，提
高提案质量，建立交办、办理、督办
提案协商机制。
在民主监督方面，要适时制定
民主监督的专项规定，完善民主监
督的组织领导、权益保障、知情反
馈、沟通协调机制。重视发挥协商
会议、视察、提案、建议案、专题调
研、大会发言、反映社情民意信息、
委员举报等在民主监督中的作用。
政协各种协商活动特别是专题议政
性常务委员会会议、专题协商会、协
商座谈会等，增加民主监督内容，加
大民主监督力度。政协办公厅（室）
和专门委员会应开展监督性的视察
和专题调研。参加有关部门组织的
调查和检查活动。政协可应有关行
政执法部门邀请推荐特约监督员。
密切与党委和政府监督机构以及新
闻媒体的联系，加强工作协调和配
合。总结推广专题民主监督、民主
评议的做法。
在参政议政方面，要建立健全
参政议政的各项工作制度，加强和
改进经常性工作。修订专门委员会
通则，发挥专门委员会在政协工作
中的基础作用。修订视察工作条
例。做好党委和政府委托政协开展
的重大课题调研和邀请委员参与的
重大项目研究论证，集中优势资源，
发挥委员主体作用，形成整体合力，
提出高质量的意见建议。
（作者系武汉大学教授）

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