粤港澳大湾区跨界地区协同发展模式研究——以广佛为例
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【作者简介】
魏宗财(1984-)，男，博士，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室副研究员、硕士生导师，中国城市规划学会会员。
陈婷婷(1985-)，女，博士，中山大学地理科学与规划学院副研究员，中国城市规划学会会员，本文通信作者。
刘玉亭(1975-)，男，博士，华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室教授、博士生导师、副系主任。【修改日期】2019-01-06
【文章编号】1002-1329 (2019)01-0031-08【中图分类号】F292【文献标识码】A
【doi 】10.11819/cpr20190106a
【摘要】推进城市协同发展是国家在新时代的重要战略；粤港澳大湾区将担负代表国家参与全球竞争与合作的战略使命。如何强化跨界地区的协同发展成为粤港澳大湾区建设的重要议题。以多层级治理为理论视角，以国内跨界地区协同发展程度最高的广(州)佛(山)为研究地区，从宏观政策制度建构和微观合作项目
实施切入，对广东省、广佛两市及所辖的区、镇街等不同层级政府在协同发展过程中的角进行了分析，并进一步探究协同发展模式。研究发现，广佛两市构筑的“城市政府主导的合作模式”是推动跨界地区协同发展的一次有益尝试，但存在一定的脆弱性；区及镇街政府的合作渠道虽已搭建，但成效有限；市民缺乏参与的渠道；上级政府的有效介入有助于公益民生项目的协调实施。研究将有助于丰富关于区域治理的学术讨论，也能为粤港澳大湾区的建设提供参考。
【关键词】粤港澳大湾区；跨界地区；协同发展；多层级治理；广州-佛山
ABSTRACT: In the new era, to promote the coordinated development of urban clusters is a national strategy, and the Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area is supposed to take on the mission of participating in global competition. Therefore, how to strengthen the coordinated development of cross-border region becomes a significant issue in the construction of the Great Bay Area. Taking Guangzhou-Foshan as a case, which is the cross-border region with the highest level of coordinated development at the national level, based on the theoretical perspective of multi-level governance, this paper investigates the roles of different levels of local governments in the process of cross-border region cooperation from
湾区指的是哪些地区dimensions of macro policy system construction and micro project, as well as further exploring the coo
rdinated development pattern. It is found that, the “city government dominated cooperation mode” shaped by Guangzhou and Foshan is a useful attempt to promote the cross-border region cooperation but is still vulnerable and instable. And the communication platforms built between district and town governments are ineffective. Moreover, citizens are excluded from the process of cross-border region cooperation. It is also found that the effective intervention of the superior government is conducive to the coordinated implementation of public welfare and people’s livelihood projects. The research will enrich the academic discussion on regional governance and provide reference for the construction of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.
KEYWORDS: Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area; cross-border region; coordinated development; multi-level governance; Guangzhou-Foshan
随着全球化进程的深化，经济社会活动在全球、区域和城市等多尺度展开，城市问题的尺度上移，竞争性区域主义盛行[1]；跨越行政边界的区域在全球化中扮演着日趋重要的角[2～3]。在中国，2008年全球金融危机促进了跨界地区的成
粤港澳大湾区跨界地区协同发展模式研究
*
——以广佛为例
魏宗财  陈婷婷  刘玉亭
WEI Zongcai; CHEN Tingting; LIU Yuting
COORDINATED DEVELOPMENT MODE OF CROSS-BORDER REGION OF THE GUANGDONG-HONG KONG-MACAO GREAT BAY AREA: A CASE STUDY OF GUANGZHOU-FOSHAN
* 广州市人文社会科学重点研究基地成果；国家自然
科学基金项目(41801150、41801161)；中国博士后科学基金项目(2017M610524、2018T110868)；中央高校基本科研业务费(17lgy39、2018A030310392)；广东省哲学社会科学规划项目(GD17YGL01)；广州市哲学社会科学规划课题(2018GZQN09)。
粤港澳大湾区跨界地区协同发展模式研究
魏宗财  陈婷婷  刘玉亭
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规划研究
32城市规划CITY PLANNING REVIEW2019年 第43卷 第1期VOL.43  NO.1  JAN. 2019长进程[4]。国家陆续颁布了《珠江三角洲地区改
革发展规划纲要(2008-2020年)》（下简称《规
划纲要》）等40余项区域规划，试图通过差异
化规划策略的实施引导地区的发展[5]。这一定
程度加速了跨界地区合作的开展。党的十八大
后，新一届中央领导对区域发展的重视上升到
新的高度。2015年12月召开的中央城市工作会
议明确提出以城市做为推进城镇化的主体形
态，将其发展成为国家在全球网络的核心节点
区域。
为充分发挥粤港澳地区的综合优势，深化
区域合作，2017年3月，中央政府工作报告首度
提到粤港澳大湾区，明确提出“研究制定粤港澳
大湾区城市发展规划”；7月，《深化粤港澳
合作推进大湾区建设框架协议》在香港签署，旨
在推进粤港澳大湾区高水平参与国际合作，提升
在国家经济发展和全方位开放中的引领作用，为
港澳发展注入新动能；10月，党的十九大召开，
“粤港澳大湾区建设”被列为“推动香港、澳门
融入国家发展大局”的重点内容；12月，中央经
济工作会议明确提出要科学规划粤港澳大湾区建
设。如何强化城市间的协同发展，构筑协同发展
理念下的城市空间治理新模式，成为粤港澳大
湾区发展的重要议题，而粤港澳大湾区的建设也
需要跨界地区协同发展的实践成果来提供更多的
参考。
跨界地区协同发展涉及到不同层级政府的
博弈，在合作过程中各层级政府的角出现了哪
些变化？是否呈现新的合作模式？对跨界地区协
同发展的推进有何影响？这些问题值得深入探
讨。作为大湾区的核心——广佛“超级城市”，
在市场和政府的合力推动下，已成为全国跨界地
区协同发展程度最高的都市区；为响应粤港澳
大湾区建设，广佛两市政府于2017年9月颁布了
《广佛同城化“十三五”发展规划（2016-2020
年）》，该规划囊括了基础设施、交通、产业、
医疗、社保、教育、环保等方面的同城化，并提
出广佛将建设成为珠三角世界级城市核心区和
全国同城化发展示范区，为推动粤港澳大湾区的
发展提供了可能。虽然国外区域一体化的经验对
中国区域发展有一定的理论借鉴作用，但其难
以完全诠释及应用于中国复杂多样的区域合作
情景，因此需要基于中国的实践经验进行深入探
讨。分析广佛跨界地区协同发展的特征及存在问
题，并有针对性地提出解决策略，能为粤港澳大
湾区的建设发展提供先行经验与直接的实践参
考。
本研究采用文献分析、半结构式访谈等方
法，通过剖析广佛跨界地区合作过程中推行的宏
观政策制度创新及微观项目的实施，研究跨界地
区协同发展推进成效及不同层级政府的角，探
索跨行政区协同发展及治理的路径，总结提出协
同发展的模式，并分析其与源于欧洲实践的多层
级治理理论的异同。为此，笔者于2011年7-11
月、2016年10月分别对广州市规划局及其白云、
荔湾分局、市发改委、市水务局，以及佛山市规
划局及其南海分局、市水务局、南海区政府、顺
德区政府等相关机构近30位人员进行了深度访
谈。研究将有助于丰富国际上关于区域治理的理
论讨论，也能为粤港澳大湾区的发展提供经验和
参考。
1  跨界地区协同发展的主要研究进展
1.1  多层级治理理论的出现及发展
经济全球化改变了国家、区域、城市的空间
秩序[6]，区域在经济和社会发展中扮演着日臻重
要的角[7]。欧洲受全球化的影响深刻，欧盟的
成立使得各国管理体制浮现了新的变化：(1)欧
盟的决策权力植根于不同的政治层级[8]；(2)国
家让渡了部分主权，不同层级政府在政策制定与
决策过程中的权力增强[8～9]；(3)超国家、国家、
次国家在政治方面相互影响[8]，包括了跨越不同
层级(垂直关联)和同一层级中各个参与部门(水
平关联)[10]。
源自欧盟一体化实践的多层级治理理论主
要用于在政策实施过程中不同利益主体发生冲
突时，通过多层级的协调和沟通取得各方认
可。多层级治理逐渐成为区域协调和促进区域
一体化的重要机制[11]。它不仅用于解释国家和
城市政府之间的关系，还用于诠释不同政府部门
之间的沟通[12]。在中国，随着分权化的推进，各
城市对资源和投资项目的竞争和对经济利益的追
逐更加激烈，而区域规划以对空间资源的分配，
调控地区发展，实现政策目标为基本任务[13]，成
为跨界地区协同发展的主要表现形式。上述情景
使得中国的治理语境有别于西方，故多层级治理
理论能否照搬到中国值得深究。
1.2  中国跨界地区协同发展的研究进展
1990年代末以来，国内主要通过行政区划调
整来消除区域矛盾及实现空间扩张[14]。但实践证
明，行政区划调整难以一劳永逸地解决地区间的
矛盾。区域规划更多地被视为一种解决城市和区
域问题的由非理性转向理性的过程。在以往的区
域规划中，由于上下层级地方政府缺乏良好的协
商机制，加上各部门和机构在信息交换方面的缺
失，规划难以实施[15]。
区域规划是利益主体分配空间资源的工具[4]。
有学者通过研究广州-珠海轨道交通线，基于四个
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层级(国务院、中央各政府部门、省铁道厅、项目负责公司)揭示了跨界合作的复杂性[16]。罗小龙和沈建法以增长联盟为视角，探讨了各级地方政府、企业、地方媒体和农民在跨界城市增长的互动[17]。张京祥等从国家、省、城市和县等层面探讨长三角多中心城市区域的多层级治理体系[18]。然而，中国跨界地区协同发展涉及到的问题较为复杂，当前多数研究集中于对城市政府角的分析，偏向于讨论经济发展项目，而对区及镇街政府的作用和对公益民生合作项目的分析较为少见，而这是跨界地区协同合作不可或缺的内容。
随着《规划纲要》的实施，相关跟进研究较多，主要包括区域治理视角下的《规划纲要》解读[19～20]、跨界基础设施建设问题[4，21]、同城化规划实施进展[5]等，但多为对政策文件或媒体报道的解读，对合作模式的探讨仍有待进一步深化。本文以广佛在跨界合作过程中的宏观政策制度建设及微观项目为切入点，深入探究地方政府的角，特别是企业化的地方政府如何达成公益民生项目的跨界合作共识，将有助于总结跨界地区协同发展模式，丰富关于中国区域治理的理论。
2  宏观政策尺度：跨界地区协同发展模式的制度建构
2.1  政策创新：跨界地区协同发展机制的构筑
广、佛两市一直存在较密切的社会经济联系[5]。改革开放后，受市场驱动，两市的联系进
一步强化。两市政府从2006年第三届广佛论坛的举办开始互动，但跨界地区协同发展的制度建设推进缓慢。《规划纲要》颁布后，在广东省领导的推动下，2009年3月，两市签署了《广佛同城化建设合作框架协议》(以下简称《框架协议》)，对推进广佛跨界地区合作做了全面部署；4月召开的第一届市长联席会议讨论审定了同城化工作协调机制，两市在跨界地区协同发展的制度构筑方面做出了初步尝试[5]。
据对《框架协议》的剖析，广佛同城化领导小组负责同城化重大事项的决策和协调；市长联席会议主要负责检查上一阶段同城化建设的实施情况，协调跨界合作的重大项目，审批年度重点工作计划等。联席会议办公室设立在两市发改部门，负责同城化规划实施[5]。由于此阶段的广佛跨界合作管理平台限于城市层面，有研究将其概括为地级市单一合作模式[4]。
从2015年开始，广佛开始在区和镇街层面尝试构建跨界合作机制。在区层面，涉及跨界地区的区政府通过签订涵盖规划、产业、环境、民生、交通等方面的同城化合作示范区框架协议，构筑区级的合作渠道。佛山顺德-广州番禺、佛山南海-广州荔湾等相邻的区划定了产业合作开发区。如南海-荔湾划出了五眼桥-滘口广佛同城综合开发试验片区，并提出了具体的产业发展导向，推动了跨界资源共享和合作的精准化。在街道/镇层面，广、佛外围的镇街，如广州花都区炭步镇、赤坭镇分别与佛山三水区的乐平镇、大塘镇通过镇间结对的方式，建立了联系渠道，以加强跨界镇街的产业转型升级、农业发展等方面的合作(图1)。
图1 广佛跨界地区协同发展组织架构的变化
Fig.1
Changes in the organization framework of Guangzhou-Foshan cross border region coordinated development
粤港澳大湾区跨界地区协同发展模式研究
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规划研究
34城市规划CITY PLANNING REVIEW2019年 第43卷 第1期VOL.43  NO.1  JAN. 2019
2.2  协同发展的载体更加多元
2012年前，广佛跨界合作以项目为载体展
开，即项目是两市促进跨界合作的重要抓手。按
照《同城化规划》，基础设施、环境保护、产
业发展、社会事业等是跨界合作的关键领域[5]。
但笔者通过访谈发现，2012年之前，广佛跨界合
作进展相对有限。两市的合作项目集中在基础设
施和环境保护方面[5]，而产业协调、公共资源共
享等方面的合作进展缓慢。一些学者持有相似观
点，他们认为两地行政利益冲突、工业园区缺乏
协调、产业同构问题突出、存在产业融合壁垒等
是阻碍协作的主要原因[4，22～23]。
“十二五”时期以来，广佛跨界合作的内容
和载体更加丰富。跟踪研究发现，2012年以后广
佛在交通基础设施方面的跨界合作进展加速，如
东新、南二环等18条高速公路已建成使用，佛清
从高速南段、海华大桥等正在建设，贵广、南广
高铁建成通车等等；在环境保护方面，16条跨界
河涌整治工程全部开工，总体完成率约一半[24]，
水环境联合整治取得一些成效。除了项目外，两
市合作内容变得更加多元，特别在产业协作、社
会保障等之前合作进展缓慢的领域成效显著。截
至2015年底，广佛肇经济合作区已累计投入资金
11亿元，开发面积近7km2[25]。此外，两市的社会
保障方面已实现医疗保险异地就医即时结算[24]。
这些项目的实施加快了跨界地区协同发展的进
度。
总体来说，广佛跨界地区协同发展已构筑了
一套以城市政府为主导、合作载体多元的机制，
区、镇街层面也开始了初步的跨界合作。两市围
绕交通基础设施、水环境保护等领域的合作成效
显著，在产业协作、交通共享、社保联网等方面
的合作也取得一定的进展，合作的抓手从项目延
伸到经济合作区，协同发展初现成效。
3 微观项目尺度：跨界地区协同发展的实
践，以西江引水工程为例
西江引水工程是珠三角目前最大的跨行政
区取水项目，也是广佛跨界合作的一项重要公益
民生成果，它横跨两市的25个行政村。图2刻画
了广东省、广州市、佛山市等政府主体在西江引
图2 西江引水工程的合作共识形成及建设历程
Fig.2 Cooperation consensus formation and building process of Xijiang River Diversion Project
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水项目合作过程中的作用，从中可以发现，该项目早在1984年已出现在《广州市供水水源规划报告》中，但在2004年之前，广、佛两市关于引水工程的行动较少。这主要由于项目的受益方是广州，而绝大部分施工却在佛山境内，加上取水权由国家统一分配，不属地方政府的管理范围等因素。
2006年以后，不同层级的政府频繁参与到西江引水过程中。广东省政府和广州市政府是主要行动主体，而佛山市政府参与相对有限。访谈发现，2010年亚运会申办成功与生活饮用水卫生新国标的出台加速了广州第二水源地的选择进程，而西江引水工程的民生公益项目属性和广东省政府的干预加速了广佛取水工程建设共识的达成。广州2004年取得亚运会举办权时，曾承诺改善全市饮用水水质，达到国家卫生标准。2005年12月，广州主要水源地北江镉污染事故的发生导致枯水季节饮用水恐慌，促使广州加快考虑第二水源。2006年12月发布的国家《生活饮用水卫生标准》要求生活饮用水必须在2012年7月1日前实现全部达标，而广州仅靠现有水源无法符合达标要求。对广州市水务局的访谈发现，由于水源地的选择是重要公益民生项目，加上广州的省会地位，项目的进展受到了省领导的密切关注，省水利厅也积极参与到寻第二水源地的论证过程中；在广州选择将西江作为第二水源地后，广东省政府也表示原则同意和支持。佛山市紧接着也积极参与到取水项目中，并在同年启动了编制第二水源的规划，同样将西江确定为第二水源[25]。自此，广、佛就西江引水工程的选址达成了共识。广州《西江取水水资源论证报告书》等的编制充分尊重了佛山的利益诉求，而佛山的取水申请亦与广州进行了充分的沟通，随后两市将
申请论证报告提交到水利部珠江委。国家水利部十分重视该民生项目的建设；2007年，水利部珠江委先后三次主持召开论证会，专门讨论广州西江引水工程与佛山取水工程的必要性和可行性，最终授予广州和佛山西江取水权[25]。
在项目实施方面，西江引水工程于2008年12月正式启动建设，采取由广州市自来水公司主导并出资，由佛山市协助征地拆迁的方式推进。但由于前期鼓励机制的缺位，佛山市政府在推动管道沿线25个行政村的拆迁方面进展十分缓慢，而新构筑的市长联席会议制度亦无能为力。
为确保引水工程的顺利实施，经广州市政府请示，2009年9月广东省政府批准了西江引水工程联席会议的成立，由常务副省长担任第一会议召集人，省政府副秘书长作为会议召集人，省水利厅、省环保局等职能部门的负责人和广、佛
两市分管的副市长是成员，负责协调和监督西江引水工程的进展[25]；并在广州市水利局下设联席会议办公室，以及时汇报工程建设进展及存在问题。此外，广佛两市分别筹建协调小组，协同推进工程的建设；如遇到无法解决的难题则提请两市分管的副市长协调处理(图3)。
实践证明，省政府领导担任会议召集人的西江引水工程联席会议制度的构筑提供了高效的跨界合作平台，实现了省相关职能部门、广佛两市政府之间的有效协调与对接，有效解决了跨界地区工程建设过程中出现的诸多难题，包括工程沿线地区的征地拆迁、水源保护区协调等，确保了工程的顺利建设。如联
席会议第一次会议要求佛山市按工程推进计划交付施工用地，确保了工程征地与拆迁难题的及时解决。最终，经过21个月，耗资约90亿元的西江引水工程赶在亚运会开幕式前顺利完工[25]。
协调机制的建立给参与主体提供了一个沟通和协商的平台，有助于将合作过程中不同层级政府诉求的表达程序化，为跨界合作提供了有效的组织与制度保障。涵盖合作建设意向、投资建设及建成后管理等多个环节的合作共识的达成取决于合作各方对项目的需求程度[4]。具体到广佛跨界地区合作，城市层面合作共识的达成是跨界项目成功的关键，而广佛联席会议制度设计在具体跨界项目合作共识达成方面是否有效需要根据实际情况具体分析。如该制度对推动海怡大桥项目的合作建设具有显著成效[4]
，但无助于西江引水
图3 西江引水工程协调机制
Fig.3 Coordination mechanism of Xijiang River Diversion Project
粤港澳大湾区跨界地区协同发展模式研究
魏宗财  陈婷婷  刘玉亭

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