“双一流”建设的地方行动基于政策的文本分析
第４期[总第４６期]２０１８年８月
研究生教育研究
J o u r n a l o fG r a d u a t eE d u c a t i o n
N o ．４
A u g
．,２０１８㊀㊀文章编号:２０９５Ｇ１６６３(２０１８)０４Ｇ００７０Ｇ０７
双一流 建设的地方行动：基于政策的文本分析
陈㊀燕１，车金恒２，祝苏东３
(１．北京师范大学教育学部，北京１００８７５;２．贵州财经大学党政办公室，贵阳５５００２５;３．福州大学研究生院，福州３５０１１６
)收稿日期:２０１８Ｇ０４Ｇ２４
作者简介：陈燕(１９８５－)
，女，山西榆次人，北京师范大学教育学部高等教育学博士研究生.车金恒(１９８４－)
，女，贵州开阳人，贵州财经大学党政办公室职员.祝苏东(１９８２－)
，男，山东济宁人，福州大学研究生院学位点建设与质量评估办公室副主任.基金项目：国家自然科学基金面上项目 基于大数据的一流学科水平评估与绩效评价研究 (编号:７１６７３１２４
)摘㊀要：基于政策主体㊁政策目标㊁建设对象㊁经费投入㊁制度保障的分析框架，对２９个省(市㊁自治区) 双一流 建设方案进行了文本分析，总结地方 双一流 建设的特点，并对政策实施面临的挑战进行分析，据此提出进一步提升地方政策有效性的建议：落实 放管服 ，依法依章落实现代大学治理体系改革；注重高等教育体系结构系统布局，实施区域和校际错位特发展战略；注重大学和学科发展规律，创建有序竞争的系统生态；拓展经费来源渠道，加强制度建设.关键词: 双一流 ；地方行动；政策有效性中图分类号:G ６４３㊀㊀㊀㊀文献标识码:A
㊀㊀ 双一流 建设是我国高等教育领域继 ２１１
９８５ 工程之后的又一重大举措，对促进我国从高等教育大国向高等教育强国转变具有重要意义.按照国家 双一流 建设中 总体规划，分级支持 的总体思路,２０１５年１０月２４日，国务院颁布了«统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案»(以下简称«方案»)后，各地方政府结合自身经济社会发展水平
和高等教育发展实际，陆续推出了本省市的 双一流 建设方案，还有一些地方政府在«方案»公布之前，就提出了本省市的高水平大学或特优势学科建设计划.地方 双一流 建设行动作为国家 双一流 战略的重要组成部分，其政策的科学性及执行的有效性势必会影响总体战略目标的实现，甚至影响社会的发展.
在已有的研究中，苏林等总结了省域统筹推进 双一流 建设存在的三大典型矛盾，并提出破解策略.褚照峰重点从策略层面总结地方 双一流 建设
特点，并提出优化建议.本文在上述学者研究的基础上，试图通过建立整体分析框架，结构性分析各地方公布的 双一流 建设政策文本内容的特点及面临的挑战，以期为提升地方 双一流 建设政策有效性提供参考.
一、研究对象及分析框架
研究方法大师伯格指出，官方文献记录通常隐含着研究者能够加以有效利用的重要㊁有用的信
息[１]
.地方 双一流 建设政策属于典型的官方文献
记录.鉴于国家 双一流 建设整体框架，地方政府
的这轮行动对我国高等教育发展将起到不可估量的作用，因此，注重对地方 双一流 政策文本的分析具有重要价值.截至２０１８年３月，共有２９个省(市㊁自治区)公布了 双一流 建设的方案，由此构成了本文的研究对象(见表１
).. All Rights Reserved.
表１㊀地方 双一流 建设方案汇总表
序号省份颁布机构方案名称
颁布日期１上海市教育委员会上海高等学校学科发展与优化布局规划(２０１４－２０２０年)２０１４年１１月２１日２广东省教育厅广东省高水平大学建设实施方案
２０１５年６月２日
３浙江省教育厅浙江省教育厅关于开展省一流学科遴选工作的通知２０１５年１２月４日４河南省教育厅㊁财政厅
河南省优势特学科建设工程实施方案
２０１５年１２月８日５贵州省教育厅关于大力推进区域内一流大学和一流学科建设的实施意见２０１６年４月２９日６内蒙古区政府办公厅自治区统筹推进国内和世界一流大学一流学科建设总体方案２０１６年５月１６日７河北省人民政府关于统筹推进一流大学和一流学科建设的意见２０１６年５月１７日８江苏省人民政府江苏高水平大学建设方案
２０１６年６月１５日９甘肃省人民政府统筹推进高水平大学和一流学科建设实施方案
２０１６年７月２８日１０陕西省委办公厅/省政府办公厅关于建设 一流大学㊁一流学科，一流学院㊁一流专业 的实施意见
２０１６年８月１７日１１新疆区教育厅办公室
新疆维吾尔自治区 十三五 重点学科建设方案
２０１６年８月１９日１２云南省学位委员会㊁省教育厅云南省一流学科建设实施方案
２０１６年９月５日１３山东省人民政府推进一流大学和一流学科建设方案２０１６年１２月２６日１４宁夏区人民政府办公厅
自治区西部一流大学和一流学科建设方案２０１６年１２月２７日１５湖北
省人民政府
关于推进一流大学和一流学科建设的实施意见２０１６年１２月２８日１６
安徽省人民政府一流学科专业与高水平大学建设五年行动计划
２０１６年１２月２８日１７辽宁省人民政府辽宁省统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施方案２０１７年１月３日１８海南省人民政府统筹推进高水平大学和一流学科建设实施方案的通知２０１７年１月２３日１９湖南省人民政府湖南省全面推进一流大学与一流学科建设实施方案２０１７年２月１０日２０山西省人民政府关于实施 １３３１工程 统筹推进 双一流 建设的意见２０１７年２月２６日２１青海省政府办公厅关于加快推进一流学科建设的指导意见２０１７年３月２日２２福建省人民政府关于建设一流大学和一流学科的实施意见
２０１７年３月６日２３重庆市人民政府重庆市人民政府关于加快高校特发展推进一流大学和一流学科建设的实施意见
２０１７年５月２４日２４江西省人民政府江西省人民政府关于印发江西省有特高水平大学和一流学科专业建设实施方案的通知
２０１７年５月２７日２５广西区人民政府广西壮族自治区人民政府关于印发统筹推进一流大学和一流
学科建设实施方案的通知
２０１７年７月６日２６吉林省人民政府吉林省人民政府关于印发吉林省统筹推进高水平大学和高水平学科专业建设实施方案的通知
２０１７年８月４日２７天津市人民政府天津市推进一流大学和一流学科建设实施方案
２０１７年９月２８日２８黑龙江省人民政府黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省统筹推进高水平大学和优势特学科建设实施方案的通知
２０１７年１０月２５日２９
四川
省人民政府
四川省人民政府关于统筹推进一流大学和一流学科建设的实施意见
２０１７年１１月７日㊀㊀注：本表收录了截至２０１８年３月，以 双一流  一流学科 为关键词的地方政府 双一流 建设政策文件.在全国大陆３１个省㊁
自治区和直辖市中，北京市与西藏自治区未公开含有 双一流 关键词的相关文件.北京市２０１５年３月出台的«高等学校高精尖创新中心建设计划»未纳入本文研究范畴.
１７ 陈㊀燕，等: 双一流 建设的地方行动：基于政策的文本分析
. All Rights Reserved.
㊀㊀公共政策学认为政策是由特定的主体制定或执行，并为实现特定的政策目标，而采取的一系列行动或所规定的行为准则[２].从中可以看出，一项政策包含了对政策主体㊁政策目标以及政策实施措施三大要素，对政策的分析可从这三方面入手.张国庆认为，政策分析是一个过程，也是一个系统.从政策议程看，政策分析包括政策问题㊁政策目标㊁政策方案㊁政策来源㊁政策评价标准㊁政策效果等；从政策系统来看，政策分析包括政策主体㊁政策客体㊁政策模型㊁政策环境㊁政策信息等[３].此外，政策分析还可以分为政策事实分析和政策价值分析.本文重点放在对各地方 双一流 政策进行事实分析，基于上述理论，本文建立政策主体㊁政策目标㊁政策实施㊁政策环境的分析框架.结合所研究政策的特，将地方 双一流 政策具体解构为政策主体㊁政策目标㊁建设对象遴选与管理㊁经费投入㊁制度保障五大要素分析框架，其中建设对象遴选与管理㊁经费投入属于政策实施的关键内容.通过对这五大要素进行比较分析，来反映各省 双一流 政策的异同及其特点.
二、政策分析
各地出台的 双一流 建设方案充分体现了地方政府落实国家战略的智慧和担当.按照五大要素框架对各地政策文本进行分析，发现一些共性特点，同时发现在落实政策目标上也面临着一些挑战.
(一)政策主体：政府外力推动显著，高校内生动力激发面临挑战
政策主体分为政策制定主体和执行主体.一是政策制定主体.以文本形式存在的政策通常被看作是政治目的的表达，是政策制定者陈述打算遵循的行动过程[４].通过统计分析发现, 双一流 地方政策制定者分为三类：第一类是省级人民政府；第二类是省级人民政府办公厅；第三类是省教育厅(市教育委员会)㊁省财政厅等单位(详见表１).其中省级人民政府作为政策颁布机构最为普遍，占比为６２％.政策制定者作为特定利益体的代言人，又是主导政策走向和执行程度的发起人，对政策的实施具有深远影响.从各地方 双一流 政策制定者来说, 省人民政府 和 省教育厅 在政策溯及力上并不一样，从 双一流 建设的资源配置㊁政策协调和全局性战略考虑，省级人民政府的政策溯及力显然要高于其他政策制定者.二是政策执行主体.所谓公共政策执行主体，指依法负责执行国家公共政策的组织或个人[５].据此，地方 双一流 的政策执行主体包括了教育行政部门㊁经费和资源支持部门㊁高校以及具体执行某项任务的个人等.高校作为主要的政策执行主体，相比政府的外部推动，高校内部的推动力量并没有得到足够重视.主要体现在，虽然各地方政策文本中都提到各高校依据自身建设基础㊁优势特等编制建设方案，但对于政策的组织实施㊁管理及后续跟踪评价都以政府部门为主，鲜有提及发挥高校的作用.增强高校的内生动力和办学活力是 双一流 建设的关键，因此，地方政府如何在 双一流 建设全过程中，充分激发各层次高校提升内涵发展
的积极性和主动性，仍然面临挑战.
第二轮双一流大学正式名单2022(二)政策目标：趋同于国家共性目标，符合地方实际的特目标面临挑战
政策目标是政策制定者凭借决策手段所要取得的成效，是政策的出发点和归宿.通过对地方政策文本进行梳理，发现在政策目标制定上，各地方存在一定的共性，在目标实现上也存在一些挑战，以下选取部分具有代表性的地方 双一流 建设周期和目标进行例举(见表２).
从表２和政策文本可以看出，绝大多数地方 双一流 政策无论从建设周期上，还是建设目标上，都与国家 双一流 建设方案进行对标性规划，总体呈现建设目标趋同.特点和挑战如下:
一是建设周期划分以三段式为主，呈现模块化.２９个地方政策中，有１４个省份建设周期与国家一致，划分为２０２０㊁２０３０和本世纪中叶三个阶段，有部分省份划分为２０２０㊁２０３０或２０２０㊁２０２５两个阶段.此外，青海省划分为四个阶段，山西省未提出明确的时间节点.这些模块化的建设规划缺乏客观数据支撑，是否符合大学和学科发展规律尚存挑战.
二是建设目标数字化倾向明显，表层目标和深层目标存在 脱序 现象.从表２可以看出，在建设目标上，基本上分为 世界 和 国内 两个层次的目标，并在 大学 和 学科 两个维度，按照阶段进行目标分级，只是表述上略有差异，如高水平㊁一流㊁领先等.各省份在量化设置各维度指标的同时，部分省份还将进入E
S I前１％或１ɢ学科数作为建设目标.然而, 双一流 建设目标必须遵循学科逻辑和社会需求逻辑[６]，尽管多数省份提出了一流大学和一流学科在不同阶段的建设数量目标，但对于什么是世界一流大学和一流学科并未形成普遍共识，表层的
２７ 陈㊀燕，等: 双一流 建设的地方行动：基于政策的文本分析. All Rights Reserved.
数量目标与深层的大学和学科内涵建设存在 脱序 现象，如何处理好两者的关系仍然存在挑战.
三是省份目标设置呈现较大差异，宏观层面和区域实际考量需要深入研判.从表２来看，所列举的８个省份到２０２０年计划建设世界一流学科的总数超过１００个学科.如果把全国２９个省份的建设目标加总，数量更多，这显然不符合客观现实，也从一个侧面反映出，各省在制定本省的建设目标时，未从全国层面更宏观的角度进行考虑，未结合区域实际进行深入考量和研判.目标制定的合理性和科学性，也会为后期政策实施的有效性带来挑战.
表２㊀部分地方 双一流 建设周期和建设目标列表
建设周期省份
建设目标(大学)建设目标(学科)
世界一流国内一流世界一流国内一流E S I前１％E S I前１ɢ
２０２０年上海－－２０１８０(学科评估前２０％)－－浙江２１０(全国前１００)若干４０(全国前１０％)㊁１００(全国前３０％)５０－江苏若干１
０(全国前５０)
１５(全国前１００)１０(学科评估第１)１００－湖北５(进入建设)１０(全国前１００)１０
(学科评估第１)㊁６０(学科评估前５)㊁
１２０(学科评估前３０％)７０６湖南３(进入建设)５４５(全国前１０％)４０－山东１－２６(T O P１００)２０５０５００突破黑龙江１６２０４０－－吉林１２０２０５０(学科评估前２０％)－－
２０３０年江苏２－－－－－湖北２１０更多学科进入世界一流㊁国内一流行列－－湖南３７６０(全国前１０％)５０
山东１－２(世界前５００)－更多学科进入世界一流行列－１０黑龙江重点建设高校分别进入重点建设学科分别进入
２０５０年
江苏高等教育竞争力和影响力进一步显现，更多的大学和学科进入世界一流行列
湖北一流大学和一流学科的数量位居全国前列
湖南４１０８０(全国前１０％)６０２０黑龙江一流高校和一流学科数量进入全国前列，建成高等教育强省
㊀㊀注: － 表示该省政策文本中未提及此内容.
㊀㊀(三)建设对象遴选与管理：竞争遴选和绩效管理凸显，教育内涵管理评价面临挑战
建设对象的遴选是政策实施方案的重要组成部分.通过对各地方政策文本的综合分析发现，在建设对象的遴选上，各省份共性体现在坚持 公平竞争 的基本原则，符合标准的高校均有机会参与遴选，突破了以往重点建设的身份壁垒.但在具体遴选办法上又反映了不同区域的个性，总结来看，建设对象的遴选主要有 依据外部权威排名确定 和 通过遴选程序确定 两种方式.此外，少数省份将区域内具有绝对优势的学校直接认定为建设对象，这些高校多与９８５㊁２１１等重点高校存在继承性关联，如甘肃省支持兰州大学建设世界一流大学㊁吉林省与吉林大学签署了建设世界一流大学合作协议等.相较于后者，前两种方式体现的是 竞争性 的政策价值，通过可公开㊁可比较及透明的指标和程序，有利于打破高校身份壁垒，激发高校的办学活力，也有利于高校按照优质发展㊁特发展的要求，集中资源，提高办学水平.
在对 双一流 建设对象的管理上，各省份同样有共性也有个性.共性主要体现在均遵循国家总体«方案»中按照绩效评价㊁动态调整㊁能进能出的方式
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陈㊀燕，等: 双一流 建设的地方行动：基于政策的文本分析. All Rights Reserved.
对建设对象进行管理.个性则主要体现在动态调整
方式㊁考核周期等有所不同.绩效管理背后体现的
是 效率为先 的政策价值，在注重发展效率的基础
上，建立投入与绩效挂钩机制和有进有出的动态机
制，同时对进展缓慢㊁推进不力㊁建设成效差的高校
和学科采用问责机制，这有利于激发学校的内生发
展动力，提升高校和学科的学术实力和影响力.但
在实施绩效评价时，如何充分体现教育内涵，正确利
用绩效杠杆，避免过分追求个别绩效指标的倾向存
在挑战.哈瑞 刘易斯曾就哈佛的发展历程指出,
哈佛在追求科研成就㊁竞争和金钱中忘记了育人使
命，形成了以绩效为导向的学术生态，在这样的学术
生态下, 教师们迫于压力，需要在短期内发表大量学
术成果，往往根据学术期刊和出版社的喜好而写
作 [７].鉴于此，我们在追求 双一流 的过程中，应警惕哈佛大学的困境，把社会主义核心价值观作为大学
精神的思想基石，避免过分追求个别绩效指标而产生
的学术异化，坚持遵循教育发展规律和内涵式发展.
(四)经费投入：支持力度空前，经费来源多样性和使用合理性面临挑战
经费投入是政策实施的有效保障.在经费来源
上，各省份基本以财政投入为主㊁社会投入为辅的方
式，加强对入选高校㊁学科的支持力度.由于各省份 双一流 建设周期㊁经费拨付方式不同，经费投入较难进行横向比较.为探寻经费保障上的省际差异，本文重点选取了具有代表性的８个省市，仅从各省年均 双一流 投入经费与其２０１７年G D P总值的占比进行横向对比分析(见表３).
表３㊀部分省份 双一流 经费投入与G D P对比表
地区类别省(市)
年均投入
(亿元)
２０１７年
G D P(亿元)占G D P比
I类上海市９３０１３３．８６０．３０ɢ广东省１６．７８９８７９．２３０．１９ɢ山东省１０７２６７８．１８０．１４ɢ福建省３．２３２２９８．２８０．１０ɢ
Ⅱ类河北省５３６０００．０００．１４ɢ河南省３．１４４９８８．１６＜０．１ɢ
Ⅲ类贵州省１１３５４０．８３＜０．１ɢ宁夏自治区０．６３４５３．９３０．１７ɢ㊀㊀注：本表中,I类选取当年人均G D P居全国前十的沿海省份,Ⅱ类选取当年省域G D P总量居全国前十的中部省份,Ⅲ类选取人均G D P和G D P总量均落后的西部省份.
从表３和政策文本可以看出，各省在 双一流 建设经费的投入上：一是经费投入与当地经济发展水平呈正相关性，经费支持以财政投入为主.经济发达地区如上海㊁广东等省份不仅总经费投入靠前，其在G D P中的占比也排在前列.除上海外，各地的 双一流 投入均未超过本省G D P的０．２ɢ，其中河南和贵州未达到本省G D P的０．１ɢ.值得一提的是，欠发达地区的投入总经费虽然处于底端，但是由于院校相对较少，多集中建设，从单个院校的支持力度来看，经费支持力度并非明显落后于其他地区.但总体来看，仍以政府投入为主, 多渠道 的经费支持存在挑战.二是多数省份缺乏资金管理机制，经费使用科学性和规范性面临挑战.投入经费只是政策实施的起点，如何确保资金的有效利用和持续保障，反映了筹集渠道㊁管理机制和使用导向的差异.从政策文本上分析，资金投入占比高的地区，更加明确资金使用效率和管理方向.如上海和广东，专门强调 以学科方案建立专项资金  设立人才发展专项资金  发挥财政资金的杠杆和引导作用  建立 双一流 建设绩效奖励资金 等具有可操作性的措施.与此相对，多数省份只是强调资金的投入总额，鲜有提及人才等相关配套制度及对资金使用的监管机制等.这可能带来资金使用的随意性和低效率，并由此衍生一系列问题，如近年出现的人才 孔雀东南飞  学术帽乱飞 等人才乱象，原因是高校虽然不惜 重金 挖人，但在人才与学科规划的适切性㊁人才与大学文化的相宜性以及人才相关配套
机制的统筹建设上，呈现出 双一流 竞争中思路上的盲目和方法上的速成倾向.这无疑会对大学人才队伍生态和可持续发展带来冲击，同时也势必不利于 双一流 建设目标的实现.
(五)制度保障：常规制度均有体现，管理模式创新面临挑战
世界银行高等教育专家萨米博士提出，世界一流大学的出表现从根本上可以归因于在顶尖大学起作用的三组互为补充㊁缺一不可的因素：人才汇集㊁资源丰富和管理规范，它们之间的相互作用是世界一流大学最为显著的关键特征[８].现代大学制度作为大学重要的管理规范，可以说是保障 双一流 建设的关键因素之一.从地方 双一流 政策文本来看，各省在完善现代大学制度方面均有呼应国家层面的基本要求，主要体现在完善内部治理机构和创新高等教育治理模式.一是强调围绕高校内部治理
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