我国“双一流”建设政策工具的特征及其与政策目的的契合性
作者：庞圣民 李卉
第二轮双一流大学正式名单2022来源：《高教探索》2020年第08期
摘 要：为进一步提升我国高等教育水平，国务院适时推出了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（下称“《方案》”）。但要实现政策文本向政策预期目标高效转化，需要科学、合理的政策工具组合结构。本文基于政策工具理论的视角，运用文本内容分析和文本计量分析的方法，从政策工具和“双一流”建设要素这两个角度对《方案》所采取的政策工具进行分析。研究发现，虽然我国“双一流”建设的政策工具较为全面与多样，但政策
工具组合结构不尽合理，且从建设要素来看，师资力量、人才培养等方面的政策支持力度不够。未来，政策目标应成为制定“双一流”建设政策时需要考虑的核心问题，应根据政策工具的属性与功能，进一步完善政策工具结构，注重政策工具的系统性、互补性与连续性。
关键词：一流大学;一流学科;“双一流”政策工具;建设要素
一、问题的提出
“双一流”建设是我国在新时代背景下为提高高等教育的综合实力和国际竞争力，为实现中华民族伟大复兴而作出的重大战略部署，其标志着我国高等教育的建设与发展进入了新阶段，对我国高等教育的发展具有重大的现实意义及深远的历史意义。中国高等教育发展始于新中国成立，经历了以下五个历史发展阶段。
第一阶段，起步与发展阶段（1949年至1965年）。这一阶段为重点高校建设阶段，主要表现为国家先后出台了《高等教育部关于重点高校和专家工作范围的决议》《中共中央关于在高等学校指定一批重点学校的决定》等重要文件，先后确立了中国人民大学、北京大学、清华大学等67所重点建设院校。
第二阶段，停滞阶段（1966年至1976年）。由于文化大革命的影响，我国教育文化事业的发展遭遇了严重的阻碍，高等教育的发展处于停滞状态。
第三阶段，恢复发展阶段（1976年至1986年）。经过十年文化大革命的冲击，我国于1977年恢复高考，1978年出台了《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，标志着我国重启高等教育事业的发展，此后我国重点高校增至88所。
第四阶段，“重点学科，一流大学”建设阶段（1987年至2014年）。1987年，重点学科评审工作首次开展。国家为应对新世纪的发展挑战，实施“科教兴国”战略，高等教育改革正式开启，“211工程”与“985工程”相继启动，并相继出台了一系列文件，促进高等教育重点学科与一流大学的建设。
第五阶段，“双一流”建设阶段（始于2015年）。在新时代背景下，为进一步提升我国高等教育水平，实现“两个一百年”奋斗目标及中华民族的伟大复兴，我国于2015年出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（下称“《方案》”），并于2017年和2018年出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》、《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，发布了我国建设一流高校及学科的名单，包括42所世界一流
大学和92个一流学科，标志着我国高等教育“双一流”建设进入了实质性发展阶段。
“双一流”政策的出台体现了我国高等教育的发展模式由国家自上而下的单向指定管理转变为注重绩效评估和动态调整的多元治理。[1]但要真正实现预期的目标，从纸上谈兵走向现实离不开保障政策良好高效运作的机制。政策的执行是一个复杂且受多种因素影响的过程，其中政策工具的选择与适用尤为关键。正如莱斯特所说，导致公共行动失败的原因不是政府管理人员的能力低下或是他们渎职，更多的是由于他们使用的工具不合适或行动方式不合理造成的。[2]因此，《方案》作为我国“双一流”建设的顶层设计，基于政策工具的视角对其文本内容进行分析，有助于发现我国“双一流”建设政策中政策工具的结构、特征、与目的的契合性等，解释其中存在的结构性问题，为未来“双一流”建设政策的完善提供理论支撑。
二、基于政策工具视角的二维分析框架构建
（一）二维分析框架设计
以政策工具为视角，构建对我国“双一流”建设政策内容分析的框架主要包括分析方法、文本选择、政策工具的选择及建设要素的确定。
第一，分析方法。本文采用内容分析法，即以特定的政策文本内容为量化分析对象，通过数量统计的方式对内容进行分类统计，并据此对统计结果进行分析。同时，通过引入政策工具与“双一流”建设要素两个维度建立二维分析框架。
第二，文本选择。本文文本确定为《方案》的原因在于，其是我国“双一流”建设的统领性文件，层级最高，具有标志性意义，是中央和地方相关配套政策的基础。
第三，政策工具选择。政策工具是将“双一流”建设政策转化为具体行动，实现“双一流”建设目标的手段或方式。[3]不同的学者从不同的角度对政策工具进行了分类。例如，豪利特和拉米什以政策工具的强制性程度为标准将其分为强制型、自愿型与混合型;[4]麦克唐纳和艾莫尔认为，政策工具的目标不同则所属的类型不同，主要包括命令型、劝导型、制度变迁型和能力建设型;[5]罗斯威尔和泽格菲尔德从政策执行的主体出发，将其分为供给型、环境型和需求型，[6]该理论在弱化政策行政强制性的同时，凸显了政策的供给方、需求方与外部因素的地位，与我国“双一流”建设突出高效自主治理的理念相符，具有较强的理论指导性与实操性，故为本文所采纳。
第四，建设要素的确定。关于“双一流”的建设要素，有学者认为应包括教育质量、教师
质量、科研成果、师生表现等，[7]也有学者认为应包括资源投入、规则制定、绩效管理与交流合作等[8]。本研究从《方案》的文本内容和具体的政策措施出发，将“双一流”建设要素分为师资力量、人才培养、科学研究、文化传承、成果转化、制度建设及国际合作等七个要素。
（二）二维分析框架解析
1.政策工具的維度。以罗斯威尔和泽格菲尔德的政策工具理论为基础，本研究认为《方案》中体现的政策工具类型可分为三种，即供给型、环境型和需求型。
供给型政策工具是指中央和地方政府为高校提供资金、资源和政策支持，并加大对师资队伍、科研人才、信息服务、基础设施建设等支持力度，扩大对“双一流”建设的供给，增强“双一流”高校建设的自主性，不断推进“双一流”建设。
环境型政策工具一般包括能对“双一流”建设起到方向引领与规范发展作用的外部因素，比如目标规划、财政援助、法律管制、税收优惠、服务管制及策略措施等，为“双一流”的建设提供有利的政策环境。其中，策略措施的功能在于细化宏观规划，使之具有实操可行性。
需求型政策工具主要是通过政府采购、服务外包等方式激发市场需求，为“双一流”建设注入动力，拉动高校“双一流”建设的进程，具体包括两种措施，即购买服务和市场塑造。其中，购买服务是指政府向高校有偿购买服务;市场塑造是在高校“双一流”建设过程中，政府通过颁布相关政策、采取相关策略，为其提供稳定并具有激励性的市场环境。
2.“双一流”建设要素的维度。在《方案》体现的“双一流”建设七大要素中，师资水平、数量和资源的配置方式是构成师资力量的主要内容;人才培养是指培养专业型人才，使之具备高创造性、强实践性、复合多元化等特点，以满足时代发展的需求;科学研究是指以提高基础研究水平为着力点，创新科研组织模式，建设国际一流的学科和领域;文化传承是指在中华优秀传统文化和社会主义核心价值观的引领下，形成具有中国特的大学精神与大学文化;成果转化是指加深产教融合，增强“双一流”建设对产业技术变革、产业结构优化升级、市场经济发展的驱动力;制度建设是指包括“双一流”高校建设的责任制度与内部治理结构在内的制度体系的科学化、规范化建设;国际合作是指通过加强与世界一流大学的国际合作，使我国高校的老师、学生具备国际化的视野，师资力量具备国际化的水平，从而促使我国高等教育国际地位的不断提升。
因此，政策工具与“双一流”建设的关系为：供给型政策工具推动“双一流”建设的发展;环境型政策工具影响“双一流”建设的发展;需求型政策工具拉动“双一流”建设的发展。
（三）二维分析框架模型
结合政策工具与“双一流”建设要素这两个维度，构建我国“双一流”建设《方案》的二维分析框架模型，如下图1所示。
三、《方案》文本内容的二维度分析
以上述构建的二维分析框架模型为基础，运用文本内容分析和文本计量分析的方法，研究“双一流”建设《方案》的具体内容，将之编码归类，在政策工具与“双一流”建设要素两个维度上对“双一流”建设《方案》中的政策工具使用结构以及各建设要素政策工具的分布进行研究。
（一）《方案》文本内容编码
按照不可细分原则与“章—节—具体条文”规则对《方案》文本内容进行编码，得出以下编码表，如表1所示。
（二）政策工具维度的分析
根据政策工具维度的分类要求，将《方案》中79份编码单元按照相同或相近原则进行所属政策工具分类，结果如表2所示。
根据表2数据所反映的《方案》中政策工具使用的分布情况，分析如下。
第一，《方案》文本内容同时涵盖了供给型、环境型和需求型政策工具。政策工具的使用较为全面，但经定量分析，发现政策工具的使用呈现一定的类型化特。在所使用的79个政策工具中，供给型政策工具数量为14个，占比17.72%;使用频率最高的政策工具是环境型，该政策工具类型的数量高达60个，占比达到75.95%;需求型政策工具的使用数量为5个，占比6.33%。从各政策工具所使用的频次与比例来看，环境型政策工具占主体地位，侧面反映出在我国“双一流”建设中，政策侧重以为高校的发展营造良好的外部环境的主旨，强化高校“双一流”建设的主体地位，逐步实现发展理念由“管理”向“治理”的转变。
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