风景名胜区总体规划与城市总体规划衔接工作探索——以大连市为例
摘要：大连海滨－旅顺口风景名胜区边界与大连中心城区用地有较多重合，但目前区内存在建设项目风景名胜区审批手续缺失，突破风景名胜区总体规划等问题。本文以该风景名胜区总规和大连城市总规为样本，针对目前区内存在的突出问题，从规划编制、管理机构、制度建设三方面分析两部规划间衔接效果不佳的原因，并从编制体系和规划内容方面提出衔接对策。关键词：风景名胜区总体规划；城市总体规划；衔接
１．引言：大连海滨－旅顺口风景名胜区边界内用地与大连中心用地有较多重合，既属于城市总体规划的调控对象，也属于风景名胜区总体规划调控对象。但正是这片上过“双保险”的土地，由于两部规划缺乏有效衔接，发生了风景名胜区总规被突破、建设项目风景区审批手续缺失等问题。为解决以上为题，本文试图对两部规划有机衔接策略进行探索。
２．问题描述
从与风景名胜资源保护及展示的相关性出发，区内建设项目可分为三类。类别一是直接与风景名胜资源保护相关的项目，如各景点；类别二是间接为景区服务的配套设施，如酒店、饭店；类别三是与资源保护无关的城市建设项目，主要包括景区内的部队及机关企事业单位、科技教育设施、城市交通设施、市政设施及房地产项目。经统计，类别三项目用地分别占大连海滨风景区和旅顺口风景区总建设用地的３４％和７６％，已严重突破了风景名胜区总体规划。
３．原因剖析
3.1总体规划层面
大连海滨—旅顺口风景名胜区自１９８８年设立后，即经历了城市规模快速增长时期，从１９８９到２０１３年，风景区所在的城区人口由１５３．４增至２４５．２万人，建设用地从１１２．０增至２９０．６平方公里。
为适应城市快速发展，此期间大连城市总规编制完成了四部，而指导位于城区的风景名胜区建设发展的总规只有一部，即９７年批复的《大连海滨－旅顺口风景名胜区总体规划（１９９６－２０１０）》。由于没有与城市总规同步进行修编，这部风景名胜区总规已与当前城市发展建设背景脱节，很难对景区内建设起到控制指导作用。
3.2管理机构层面
２０１４年前，大连海滨－旅顺口风景名胜区一直没有专门的管理机构，主要景区景点的管理分别由大连市城建局下属的风景园林处与旅顺口区政府下属的旅顺口区城建局管理。２０１４年设立的大连海滨－旅顺口风景名胜区管理处也没有另设机构，只是与之前管理部门实行一套机构两块牌子的管理机制，具体职责没有进行细化，且话语权较弱，很难肩负起“风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”。
大连市规划局对风景区内建设项目具有审批权，此外，还有星海湾管委会、旅顺开发区、部队等行政级别高于大连海滨－旅顺口风景名胜区管理处的机构对景区部分区域拥有实际管理权，也为风景区实现统一管理带来不便。
3.3制度建设层面
《大连风景名胜区管理条例》没有明确风景区管理部门在景区规划、保护、利用方面的具体职能，这与《城乡规划法》中对与城市建设项目的审批规定详细程度相差甚远，造成景区内“风景区建设项目审批手续缺失”项目屡现。４．现行管理体制下衔接方法探索
北京的风景名胜4.1理顺编制体系
４．１．１机构建设。由于两部规划编制体系和管理体系的平行性，在大连海滨－旅顺口风景名胜区利益部门众多的条件下，必须通过设立统一的行政级别较高的管理机构，并赋予其明确的职能，才能使其站在“严格保护、永续利用”的立场上代言风景区权益。其具体职能应包括：编制景区总体规划、参与建设规划项目的审核、负责景区建设工程管理工、对景区内规划及建设项目提出意见等。
４．１．２立法保障。应颁布《大连海滨－旅顺口风景名胜区条例》，从法规层面规范景区规划、保护、建设、管理等行为，提升大连海滨－旅顺口风景名胜区话语权。条例应由大连市政府组织起草，经
市人代会常委会审议通过后报省人代会常委会批准后实施。根据大连实际情况，条例中需重点明确风景区总体规划的编制与调整需会同市规划局与大连市城市总体规划同步调整的机制，并重申风景名胜区管理机构对区内建设项目的“前置审核权”。
4.2成果内容衔接
４．２．１完全落实。对于大连海滨－旅顺口风景名胜区总体规划确定的核心内容与部分强制性内容，城市总体规划应在规划文本与图纸中予以完全落实，准确表述。这些内容包括风景名胜区范围、建设用地规模、核心景区范围、外围保护地带范围。在建设时序方面，风景名胜区总规应增加“远景用地规划图”，对城市总体规划中的弹性建设用地进行全面落实，并给出具体建设用途，以便应对规划实施中的不确定影响因素，并作为城市总体规划再次修编时，对风景区内用地进行调整的直接依据。在指标体系方面，风景名胜区总规应将城市总规中与风景名胜区相关指标纳入自身指标体系，特别在环境友好方面，制定不低于城市总规划的指标，并归为“控制性”、“引导性”、“评价性”三种不同属性进行控制。
此外，将风景名胜区总规核心内容以中心城区一类专项规划的形式纳入城市总规，可有效避免风景名胜区相关内容表述分散或内容有所遗漏的现象。
结语：城市总体规划与风景名胜区总体规划是分属两套不同管理体系下的法定建设性规划，两部规划的协调，需要同时从解决编制体系、编制内容方面的差异入手，方能起到事半功倍的效果。两部规划协调
与实践工作任重道远，在具体操作过程中，有针对性的对大连海滨—旅顺口风景名胜区制定管理调理与设置统一独立的管理机构属当务之急，保证两部规划编制或修编的启动时间的一致性，是提高协调效率的关键点。
参考文献
[1] 王振江，冯俊，李东序.风景名胜区条例释义.北京：知识产权出版社,2007
[2] 住房和城乡建设部文件.建规[2013]127号.住房城乡建设部关于印发《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定（暂行）》的通知
[3] 住房和城乡建设部文件.建规[2013]142号.住房城乡建设部关于印发《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定（暂行）》的通知
风景名胜区总体规划与城市总体规划衔接工作探索
——以大连市为例
郭行方
（同济大学，上海　２０００８２）
作者简介：郭行方，汉，女，辽宁省大连市，现职称：高级工程师，
学历：本科， 研究方向：区域规划、城市总体规划。
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