上海“非改居”住房的历史演进和正式化路径研究
58 时代 if筑 Time+Architecture2021/3
小淼张尚武SUN Miao,ZHANG Shangwu
上海“非改居”住房的历史演进和正式化路径研究Research on Historical Evolution and Formalization of the Housing Transformed from Non-residential Properties in Shanghai
摘要上海“非改居”住房.是西方语境下“非正式 住房”讨论框架的重要类型补充，其正式化的过程与 路径是其中一个有价值的议题文章首先厘清正式化的内涵和基本特征，进而建构“住房需求一住房政策一 住房模式”的分析框架。通过回顾改革开放以来上海 “非改居”住房历史演进的4个阶段，总结两轮正式 化的类型特征，归纳出半正式和去非正式两条正式化 路径，并探讨了 “非改居”住房正式化的影响因素 作者指出上海的“非改居”住房具有保障性商品性质，并提出相应建议，以期为“非改居”的进一步正式化 提供借鉴。
关键词“非改居”；非正式住房：正式化；住房需求：住房政策；上海
A BSTRACT The housing transformed from non­
1引言
20世纪后半叶，是全球快速城镇化的半个世纪。大M农村人口涌入城市，产生上百亿平方米的住房需 求。同时，有限的资源和不均衡的政府财政支出，导 致城市空间增长速度逐步放缓甚至收缩，引发常规住 房的供需失衡，在这一背景下，城市中出现了大M非正式住房（informal housing/settlements)1 ，其中包括 约9.3亿人居住的贫民窟m、城中村和“小产权房”'
以及由厂房和商业建筑改造的公寓'非正式住房在全球范围内，解决了超过10亿人的住房需求
不同的住房需求和住房政策，催生出不同的非正 式住房 '上海有近200年的城镇化过稃和较成熟的 住房体系，城中村和贫民窟数置较少，然而，20世 纪90年代以来，工业“退二进三”、商办空置率攀升, 大儷工商业建筑被改造成住房，简称“非改居”，其 中包括市场化的改造型租赁住房和政府推动的公共租 货住房15lt这些“非改居”住房的出现既非一蹴而就，也非当代首创，而是源于改革开放以来上海住房需求residential properties in Shanghai is an important
typological supplement to the discussion framework for
Informal Housing in the Western context.The process
of the transformation and the path of formalization
are among the valuable topics.This article clarifies the
meaning and characteristics of the formalization,and
then constructs an analytical framework for"housing
demand housing policies—housing m ode".By
reviewing the four stages of the historical evolution
of the housing transformed from non-residential
properties in Shanghai,it summaries the characteristics
of the two rounds of formalization,inducts two paths
of formalization,namely the semi-formal and the de-
informal,and discusses the factors that have influenced
和住房政策演进的现实需要，在“房住不炒”的时代，
扮演了愈加重要的角。本文以“住房需求一住房政
策一住房模式”为研究框架，聚焦其正式化过稃，试
图回答以下3个问题：（1 )不同历史时期的住房需求
和住房政策如何相互作用，又如何影响“非改居”住
房的模式7 (2)上海“非改居”的正式化进程如何7
(3)影响“非改居”正式化的主要因素是什么9
2非正式住房的理论沿革
2.1非正式住房及其正式化研究
非正式住房是全球性的人居环境议题167;，是全球
化和城镇化双重影响的产物，在发展中国家的城市中
最为普遍|791。一方面，全球化引导发达国家的制造业
外溢至发展中国家，巨大的劳动力市场在城乡之间形
成强大移民动力18% ；另一方面，快速城镇化推高了
商品住房的获取成本，公共住房则供给短缺；此外，
住房政策和建设标准的调整又相对滞后这一系列
因素导致在南亚、拉美，以及撒哈拉以南非洲地区，催
the formalization of the housing transformed from
non-residential properties.The authors conclude that
the housing that transformed from non-residential
properties in Shanghai shares the nature of the
affordable commodity,and propose several suggestions
for the fu rth er fo rm alizatio n of housing that is
transformed from non-residential properties.
KEY WORDS Transformation from Non-residential
Properties into Housing;Informal Housing/Settlements;
Formalization;Housing Demand;Housing Policies;
Shanghai
中图分类号：TU241;TU984.12
文献标识码：A
文章编号：1005-684X(2021)03-0058-06
生出数以亿计的非正式住房，如印度的普卡住宅（Pucca
house)'、南非的后院小屋（backyard shack)'、智利
金塔蒙罗伊公屋（QuintaMomoy)1、坦桑尼亚的斯瓦
西里屋（Swahili house r等。同时，非正式住房也出现
在北半球的城市1U M|，如纽约苏荷（S o H o T、香港屋
顶住宅（rooftop squatters V 等（见图 1 )。
非正式住房，以不遵守既定制度规则或不被制度
保护为前提，譬如占屋行为（squatting)、产权重叠、
基层自助自建、缺乏服务和专业设计等非正式不
是违法，而是“非法的和解"或“习惯性法律” "f l。非
正式也不仅是贫民窟，而是面向几乎所有收入阶层〜91,
佢均伴随着相似的管理、基础设施投资、就业和社会
身份等非正式特征47w (见图2 >。
非正式住房，是城市商品住房和公共住房的供给
滞后于住房需求的产物|181，早期也被称为“自助住
房••（Self-help Housing 厂_ 或“影子住房••（Shadow
Market of H o u sin g)”192。1。三+年来，西方学者就
相关议题展开大簠讨论，主要集中在以下4个领域：
时代辻筑Time f Architecture 2021/3 59
1. 全球范围内的典型非正式住房
2. 非正式住房的概念集
3. 非正式住房的正式化路径
1. Typical informal housing around the world
2. Conceptual cluster of informal housing
3. Formalization of informal housing 住房正式化住房体系调整12n2〃51，住区风
险管控城市权分配25wl。其中住房正式化/
规范化（formalization/ regularization)议题，—直是
讨论的重中之重，这同政策制定紧密相关l3W”。
政策干预是住房正式化的基本手段M，主要包含
两方面措施：权属合法化和公共设施投资|H|。前者的
基础在于财产和土地利用的合法化，即将所有权转让
给事实上的所有者（即居民），解决最初的土地获取的
非法性，并调整配套的银行贷款、建设规范、社区管
理等政策，从而对地区经济增长产生至关重要的激励
效应1&nM1。后者强调政府从“住房供给者”到“住
房供给推动者”的角转换I M1。具体措施包括改善基
础设施和社会公共设施（如水、电、排污、街道铺面、
医院学校等），修缮建筑外立面、加固建筑结构等，通
过公共投入来重新分配城市资源，帮助被抑制区域的
地区充分融入城市133^ (见图3 )。
关于正式化影响的辩论层出不穷=一些学者认
为，正式化能够带来安全稳定的政治环境和美观的建
成环境、便于规范执法、建立更稳定的税收来源和投
资环境#191。同时增加了人均住房面积、改善住房卫
生和房屋质M，并通过賦权，保障居民参与信贷和金
融活动的资格赫苏斯•韦尔塔•德索托（Jesds
H uertadeSotoH人为，非正式的财产权，限制了居民
抵押资产的能力，抑制了投资和创业.穷人不需要富
人的财产转移，而需要自有住房正式化，法律应賦予
其交易和抵押融资的权力1w。
另一些学者关注正式化引发的社会冲突正
式化过程中利益相关者的不同诉求，极易引发内部冲
突，并加剧阶层分化1501 ；同时，正式化提高了住房的
税负、贷款和服务成本，减少了非正式的本地I作岗
位，加重了居民的不可负担性W231。正如艾哈德•博
纳（Erhard Berner)对马尼拉社区抵押计划（CMP)的
研究：尽管政府补贴把正式化成本降低到市场价格的
15%—20%，仍有1/3的居民无法支付贷款，因此不得
不出售住房，并搬迁到更远或环境更差的地方
2.2中国非正式住房及其正式化研究
中国非正式住房的出现，是住房制度设计忽视
了快速工业化和城市化进程中租房需求的发展的结
果不同于南亚、拉美、非洲等地区的国家自下
而上的正式化，中国非正式住房的正式化进程是自t
而下由政策推动的，是政策力、市场力和社区力相互
作用的结果在中国，在北京、广州和深圳的
城中村，以及城市边缘的小产权房中，无合同的非正
式租赁现象十分普遍;71。上述非正式住房的形成原因
主要源于两个方面：（1 )差异化的政策与被忽视的人
，其中隐含的制度歧视与对弱势体的关注不足导
致了大量非正式住房的形成;( 2)管理进程缺陷,
如土地权属分裂、配套设施落后、行政状态模糊，以
及政府与民间力量的相互作用等m 471。
国内相关研究，更多聚焦非正式住房的供给而
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3
60时代 i* 筑 Time+ArcWtecture2021/3
包括“非改居”在内的非正式住房正式化，多是采用 拆除重建的模式，因此相关研究主要集中在必要性的 讨论上。一些学者认为非正式住房在土地、财产、配套、公共服务等层面存在制度性歧视 '正式化有助
于促 进社会公平和可持续发展，但过程应相对温和，避免 过激的推光重建147W。另一些学者则认为非正式住房 不仅是城市住房体系的重要组成部分，也对依赖劳动 密集型产业的城市经济具有正面意义，正式与非正式 住房共同发展，可以丰富住房供给的来源〜:。在未 到替代政策之前不宜急于正式化〜
住房供需的不均衡和住房政策的不健全，催生了 非正式住房。而有意识的政策干预，优化多元的住房 供给，为非正式住房的“正式化”创造了条件。因此，本文选择“住房需求一住房政策一住房模式”作为分 析框架，聚焦上海特殊的“非改居”住房作为研究对 象.通过厘清住房供需的变迁过程、梳理央地两级政策、调研走访相关案例，探讨“非改居”的历史演进及正 式化路径。
2.3对西方语境下‘‘非正式住房”讨论的类型补充
西方学术界对“非正式住房”这个议题，已经展 开了比较充分的讨论，并对概念界定和对象特征进行 了具体的描述3非正式住房的主要特征如下：（1 )居 民无土地所有权，土地使用违规甚至违法，在其他用 途的土地上建造124 6w ;( 2 )缺少基础设施，与城市 服务的联系被切断i9541 ;( 3 )位于环境较差、较危 险的区域19 291 ;( 4)建造过程缺乏公共援助，不符合 标准与法规，建筑质量不高16"•w ;( 5 )低收入居住 人，通过非正规的渠道获得住房1;n| ;( 6 )在融资 渠道、场地整理等事项上未完全遵循法律法规14 nl;(7 )政府有计划地放松管制以重新配置资源 '在西方语 境下，非正式住房主要分布于非洲、南亚、拉美等地区，以贫民窟、占屋、临时搭建等方式存在。比起这一类 自下而上的非正式住房发展模式，本文所关
注的“非 改居”住房，是一种始终受到政策管控的类型。“非改居”住房一方面部分符合上文描述的“非正式住房”的特 征（第〗、3、7条），另一方面，由于中国政府对城市 居住强有力的控制，在基础设施、建筑质霣、获得方 式、融资渠道等方面，解决了西方语境下非正式住房 普遍存在的问题。可以说.对以上海为代表的“非改居”住房的讨论，是对国际范围内“非正式住房”整体论 述框架的一个重要的类型补充，
3改革开放以来"非改居”住房演进的四个阶段上海的“非改居”住房的历史演进，既是住房需 求的真实反映，也受到住房和产业政策的影响（见图4)。首先，改革开放以来，住房需求和供给并不平衡，而 是呈现此消彼长的波动趋势，并随着分配不均变得更 为复杂。其次，“非改居”多是出租使用，在“商品一 福利”的二元住房结构下，受到其时住房政策的深刻 影响最后，由于改造自工商业用房，“非改居”也受 到产业政策的影响。在此基础上，本文将改革开放以来“非改居”住房的发展分为4个阶段，分析每个阶
段“住房需求一住房政策一住房模式”的关系，并对
其正式化进稃展开分析（见表1 )。
3.1褶利用房正式化：1978年一20世纪90年代初
改革开放的头十年，是上海住房制度改革的起
步阶段，如1979年建设了第一批侨汇房，1980年推
行事业单位自建住房等。然而改革刚刚起步，无法满
足城市住房需求的迅猛增长：结婚率和生育率飙升、
百万知青返城，1979年人均住房面积仅4.2 ^^。關在
这一背景下，上海市政府提出解决人均住房面积2 rr^
以下特困户的要求，并推出了一系列措施。积极的住
房政策，激励企事业单位建设了一批面向年轻人、具
有福利性质的“鸳鸯楼”，其中部分改自国营办公楼、
招待所和厂房。这类住房多采用一条走廊来串联住宅，
走廊单侧或端头朝外采光，或被改造成公共厨房。套
内以一居室居多，主要房间多东西向，煤卫分隔，部
分卫生间朝走道幵高窗。一些“鸳鸯楼”在20世纪
90年代的房改中通过居民买断使用权或产权，基本完
成了正式化的过程。
3.2住房商品化和去非正式化：20世纪90年代
1987年后，地方政府和国有企业开始负担不起住
宅投资|561，住房商品化改革迫在眉睫:•同时，20世纪
90年代的上海人口流入尚处于起步阶段（1997年仅
为2019年的30%)，住房需求主要源自本地居民。以
此为目标，央地两级政府通过缩减划拨土地使用权、
加大商品房用地投放、明晰土地性质分类，建立“五
位一体”的住房改革方案、公有住房私有化等政策，
大力推动住房商品化进程。此外，企事业单位自建公
房仍在延续。这一系列因素.导致上海房地产市场在
1996年出现需求不足、新建商品房大盪空置的现象。
—方面是相关支持政策正逐步收紧，另一方面是紧迫
的居住诉求得到初步解决，这大幅降低了城市通过“非
改居”解决住房需求的意愿。这一阶段，有部分外来
务工人员，住在由厂房、集贸市场、车站码头甚至船
只等改造的临时宿舍中1571。由于土地性质、权属和安
全等原因，这些“非改居”住房在历史演进中被逐步
取缔。
3.3市场经济下非正式模式的探索：20世纪90年代
末一21世纪10年代中
20世纪90年代末，福利分房制度逐步终结，商
品房市场曰趋完善，而不断加速的城镇化，催生出巨
关于小产权房的政策
大的住房需求，上海的外来人口从1997年不到300万，
快速上升到2013年接近1 000万|M|。之后的20年间，
“非改居”住房被严格控制。“九五”到“十五”期间，
住宅商品化为主的发展方针没有显著调整。然而，随
着上海房地产市场出现过热，地方政府自2005年开
始对房地产市场展开多轮调控，租赁住房重新回到社
会讨论中。2012年发布的《上海市住房发展“十二五”
规划》，首提盘活闲置住房以发展住房租赁市场，并逐
步推进房地产信托投资基金（REITs)试点等这为推
动第二轮"非改居”创造了第一个先决条件。
同期，“退二进三”政策导致上海中心城区内出现
大董闲置厂房和仓库。为了避免产业空心化，上海先
是在1998年提出发展“都市型工业”的思路，随后又
衍生出“2.5产业”和“文化创意产业”，基于“三个不变”
原则，改造再利用这些老厂房，如M50、红坊、八号
桥等。一些艺术家将厂房高大的首层作为创怍展示场
所，二层则改为卧室、办公甚至厨房，试图再现纽约
苏荷区“下商上住”的LOFT模式。亦有将厂房改造
成面向外来务工人员的“灰领公寓”。由于存在安全隐
患等原因，这些厂房改造的住房，多数出现后不久即
被取缔151，并被明确规定只允许改造成研发和办公等
“非居住”功能。但基于存量资源的市场，引发了政策
制定者的思考，这成为第二轮“非改居”的另一个先
决条件。
3.4市场租赁住房的半正式化：21世纪10年代中至今
房价迅速攀升，住房分配不均衡，导致商品住房
的不可负担性，开展第二轮“非改居”的条件逐渐成熟。
2016年以来，城镇住房制度经历了从“商品为主”到
“购租并举”再到“租购并举”，“房住不炒”成为政策
红线，市场租赁住房迅速升级为上海重要的住房供给
源大置闲置的T商业用房被改建成租赁住房，但土
地使用年限、土地性质和容积率不变，这标志在政策
层面，“非改居"住房从被严控转为被鼓励3而多主体
供应、多渠道保陣的定位，吸引了如民营的湾流、魔
方、9号楼，国营的城方，外资的Base等长租公寓品牌，
其月租金从_两千到两三万不等。这些住房的格局同
“鸳鸯楼”没有本质差异，不同的是套内面积更大，采
光更好，但无法接入煤气。划出公共区域，设麗如厨房、
健身、娱乐、咖啡、办公等功能，其安全性和舒适性
颠覆了传统“非改居”的脏乱差印象：
新的“非改居”住房呈现出正式化的趋势。一方
面，政策幵始鼓励混合功能开发，如允许工业转换养
老等类居住设施、允许C651工业用地配套住宅等；
另一方面，政策逐步放宽权属转换和认定流程，通过
工商业改建，多渠道增加租赁住房供应。如2019年，
上海将“四类住宅组团用地（Rr4)”的范围从宿舍
或单身公寓，扩大到人才公寓、公共租赁房和全持有
的市场化租赁住房。通过存量补地价，在湳江镇等
地试点将国营商业用地转型Rr4用地。此外，上海市
自2019年以来向上述“非改居”住房投入公共资源，
如允许长租公寓经营企业进行资产证券化，允许租客
提取公积金支付房租以及试点接入社区治理网络，之
后也有办理居住证、享受民水民电价格的可能。
4讨论：上海“非改居”住房的正式化路径和影响因*
4.1半正式和去非正式：上海"非改居”正式化的两
条路径
显然，并非所有“非改居”住房均得以正式化。
相反，理想的正式化并不存在，而是趋于两条相异的
路径：（1 )趋向成功—
—半正式：（2 )趋向失败—
—
去非正式。
时代建筑Time+Architecture 2021/3 61
4.上海“非改居”住房部分相关政策梳理
4. Policy review of housing transforming from non-residential
structures in Shanghai
鼓励
非改租
f土地改性1
租昀并举
房住不4
〔建商a
毛于租t
购租并举
推进
(代理经考
t活存•丨
碾租t
i时改3
生质不3
t三个为主)
住房
市场化
低收入A
租公房
完成
f建指标j
产权归己
沛居{
用地R
住房租赁条例（征求怠见稿）
关r•进一步规范本市住房租访
企业代理经租房丨it n•为的通知
关于进一步规范本#代理经租企、丨k及个人
“粗金贷”相关业务的通知
关r•本市提取住房公枳金支付仿租通过f主
房租赁公共服务f台核验租赁倍息的通知
上海|丨/城|丨/史新规划土地文施细则
关于加快培育和发展本市住房租赁市场规划土地管理细则（试行)
决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特社会主义伟大胜利^
x-f加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见 —
利川集体让设川地迮设租赁住房试点方案
業于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知
上海市住房发展“十三五”规划
x r开展商、丨k办公项h沽理整顿工作的总见
t：海I丨丨城乡建设和筲坪“卜：/r规划
关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见
国务院关于推进新型城镇化建设的若干意见
关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见
上海市城I丨丨iii新实施办法
关T进一步放宽本市提取住房公积金支付房租条件的通知
关于鼓励社会各类机构代理经租社会闲宵存欤住房的试行意见
关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见
x r本市盘活存敁工、ik w地的文施办法（l u j)
1上海市住房发展“十二五”规戈f
I h海i|n:、lk发展“h:/r规划
关T W彻国务院办公厅文件情神促进
本市房地产巾场健康发展的实施意见
I闲置非居住房屋临时改建宿舍的规定（试行）
丨上海啦住房发展“卜一五”规
I h-h：创总产业发展€!>
I国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通菊
H E W i丨川•：宅发展“丨/r丨丨•划
关于搞活房地产二、三级市场的若干规定的通知
上海屯住宅建设“九五”计划
I关于出售公有住房的暂行办法卜
城市用地分类与规划建设用地标准(G B I137-90)
上海市住房制度改革实施方案
中华人民共和国城镇国有土地
使用权出让和转ih暂行条例等
1：海市h地使用权有偿转让办法
I上海市屮外合资经背企、丨k I：地使用筲理办法|
丨中的a id“蚜梅楼”的规定
住矛螭关于在三年调幣时期加快住
、尖锐7宅建设解决居住困难的报告
2020.09
201M.09
200.S.12
199(1
1994.05
-〇
1990
1979
半正式，即在权属和公共投资层面尚未完全清晰。
如部分“鸳鸯楼”居民仅拥有使用权，交易抵押存在
门槛；而长租公寓目前不仅不能调整用地性质、交易
抵押，以及获取煤气天然气，居民也无法落户、享受
子女入学等公共设施服务等，这导致经营者和居民权
利的不确定性。尽管后者正式化进程在不断深化，但
在法律和行政管理层面仍存在挑战。
去非正式，即否定事实上的权属并拒绝公共投资。
即在住房商品化快速发展的二十年间，过去存在于“灰
地带”的各类“非改居”住房，如由厂房、地下室、
烂尾楼等改造的住房，被以旧城改造、违章搭建、消
防隐患、权属纠纷等理由一一拆除或取缔。其背后逻
62 时代迖筑 Time+Arch 丨 t ecture 2021/3
表1.四个阶段典型的”非改居”《念性示*图
Table 1. Conceptual diagram  of typical housing transforming from non-residential structures in four phases
“鸾鸯楼■'典型平面及实景 厂房改造宿舍典型平面及实f  底商上住LOFT 典型平面及实* “非改居”长租公离典型平面及实累
辑一方面是地方政府无法负担自下而上的“非改居” 所潜在的公共成本，尤其是在安全稳定层面；另_方 面是“非改居”成为其时住房制度的障碍，非正式供 给的增加，必然带来正式需求的下降_
4.2上海“非改居"住房正式化的三个影响因素
(1)
住房供需矛盾的规模化释放；上海在20世
纪80年代和21世纪10年代，分别面临新中国成立 最初30年住房供给紧缺和改革开放30余年住房分配 不均的挑战，反映出成规模住房供需的结构性矛盾。 因此，无论是“鸳鸯楼”还是长租公寓，其数量庞大、 普及面广、技术手段充分，并得到政策的支持和鼓励。 随着结构性矛盾的规模化释放.居住权利也在下放和 转移。当广泛的“占屋”行为成为既成事实，正式化 也成为必然的趋势.无论是政府还是市场，都没有改 变这一趋势的动机。
(2)
传统住房政策的阶段性过渡，20世纪80年 代的正式化进稃，是基于调整传统福利分房制度的住 房商品化改革；而近年的长租公寓正式化，则是在贯 彻“房住不炒”和“租购并举”等新一轮住房改革政策， 两者均是源于住房政策调整的阶段性过渡。不同于其 他年份出现的“非改居”住房，“鸳鸯楼”和长租公 寓得到央地两级政府的政策支持、地方规划建设、经 济金融、社会保障、安全管理等众多部门的行政许可， 是自上而下、有组织有计划推动的，甚至是整个住房 制度改革的重要组成部分。
(3 )规模化的闲S 国有建筑载体改革开放初期， 上海数以万计的国营企事业单位，几乎每家都有办公 楼、招待所等非生产房屋。随着企业重组和大M 新建， 上述房屋出现规模化闲置。而近年来，上海累积了上 千万平方米的闲置厂房和商办楼，且多数为国有资产。 改造这些物质空间场所，一方面为普及技术、降低成
本提供了条件：另一方面国有资产特有的社会公共属 性，决定了再利用不必完全遵循经济逻辑，折射出发 展型政府（Developmental  State  )异于新自由主义政 府的城市权利分配模式1W I 。而“非改居”住房自身， 成为具有保陣特征的一类商品。
5结论
本文基于“住房需求一住房政策一住房模式”框 架.回顾了改革开放以来上海“非改居”住房历史演 进的4个阶段，总结了 20世纪80年代和近年来出现 的两轮“非改居”的正式化过程，以及正式化尝试呈 现的两条
不同路径，即半正式和去非正式。本文认为， 住房供需矛盾的规模化释放、传统住房政策的阶段性 过渡、规模化的闲置国有建筑载体，是上海“非改居” 住房正式化的主要影响因素，背后折射出作为“发展
型政府”不同于新自由主义政府的城市权利分配模式，
即将“非改居”住房作为自上而下生产的保障性商品， 其探索过稃，即是正式化的过程。这同西方源于自下 而上的“占屋”行为存在本质差异。
尽管第二轮“非改居”住房的正式化无法一蹴而 就，仴基于上海发展的特殊需求，有效的政策干预仍 有必要.本文建议，在权属议题上，应将产权、使用 权和经营权分开.允许特定条件下的产权交易，明确 使用权和经营权的合法性，拓展土地转性为租赁居住 用地的渠道，简化流程：在公共投资议题上，应以人 民大众，尤其是租住其中的“新上海人”的利益为出 发点，进一步降低其获取公共设施和服务的门槛，如 获得户口或居住证、子女读书、民水民电、参与社区 活动、租住稳定等，确保这一庞大体得到平等的市 民待遇这些措施，都将为未来上海的“非改居”住 房进一步正式化奠定基础。
(图*来源：图表均由作老提供，其中图1 ：印度普卡住宅： in crem en talcity.w ordp ress /2012/09/18/unthin king - ho usin g fo r-th e-urban -po or/ ；
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co m /orig inals/25/9e/ca/259eca3b 0a147b d el569c2d77b 8135ed. jp g  ；智利金塔蒙罗伊公屋：http s://w w w.arch m /10775/ q u in ta  m o n ro y -e le m e n ta l ；坦燊尼亚米纳茲尼斯瓦西里屋： planetofhotels /en/tanzania/m icham vi/m inazini-swahili-
house ： ： w w w.area-arch.it/en/hong kong-
rooftop-com m unities/ ；其余图表均为作者绘制或拍摄）
注_ :
1非正式住房在土地权厲、基础设施、区位环境建筑建造.居 住人等方面都荇在与一般住房的差异，其具体特征描述见本 文第2.3节9
^ 一类质蟁相对较差的居民自3房屋.共有三种具体分类 (Kuchha. Sem 丨-pucca, pucca )，筲卡住房在这类自建住房中厲 于m 屋较好.较为固定的房屋，使用混凝土和承重砖埴建成
< 一种在南非很典型的非正式居住形式，在他人房产的后院中建
造非正式的逑筑物栖身居住者是边缘人.而提供后院的屋 i 往往也是需要依挣后院住宅租金过活的穷人。
丨箝利茨克奖获得者亚历杭德罗阿拉雏纳（Alejandro Aravena ) 带领的E L E M E N T A L 學务所在智利伊基克设计的公益性住房， 半间由建筑师设计逑造.另外半间由居住者自行建造
5坦*尼亚的一种自建房屋类型，其典型形式由大小不同的两部 分组成：中等大小的屋子面对道路，小房子坐落其后。6纽约下曼哈领地区的一种街区形式，大■艺术家入驻街区.将 居住与艺术画廊、工作室等结合在一起，是一种功能混合的居 住方式a
7生长子香港的住宅楼之上的一种由金厲板和硬板子搭建而成的 自发社区.拥有和地面上的一般社区相似的空间结构与生态， 为边绝的、贫穷的城市人服务
K 自助件房是对占/f 自建行为的积极表述，认为其解决了低收入 人的居住问题，同时保证住房和环境对居住家庭的适应性。*»彩子住房是新建住房之外的一种住房补充方式，包括改建存置 住房.改造非居住迂筑为住房等方式，在低收入人住房供给 上起到了重要作用a
m 这一观点由糊文昊在2011年申请滴华大学工学博士的学位论
文中提出
n C 65科研设计用地，2011年在《
上海市控制性详细规划技术准

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